众所周知，美国是使用经济制裁最多的国家。^[4]在21世纪前，初级制裁基本上是美国经济制裁的全部表现形式，但进入21世纪后，美国开始频繁地使用次级制裁作为自己对外政策的工具和手段，原因主要有以下两个方面。

1.初级制裁逐渐失去打击效果

美国彼得森经济研究所的报告将1945—2000年时期进一步细分为1945—1969年、1970—1989年、1990—2000年三个时段，这三个时段中美国的经济制裁总数、全球占比及成功率如表1所示。^[5]

表1　三个时段美国经济制裁总数、全球占比及成功率(www.daowen.com)

第二次世界大战结束后，美国与苏联在冷战中疯狂地展开军备竞赛，耗费了大量的国力。冷战结束后，尽管形成了“一超多强”的世界格局，但世界多极化趋势愈加明显。进入21世纪以后，美国在传统的经济、贸易领域拥有的绝对掌控力逐渐下降。同时，经济全球化也强化了国际贸易联系，这种联系的增强导致美国在传统经济制裁中的成本和代价更加沉重。据美国布鲁金斯学会的统计，美国在1982年对日本汽车行业实施贸易制裁，导致在此后的三年时间里美国汽车制造业减少了6万个工作岗位，失业率达到了10.8%，这也成为里根总统任期内美国失业率的最高峰。^[6]同时，在美日贸易战的十年当中，美日贸易逆差并未得到改变，1987年，美日逆差曾经达到567亿美元的高峰。^[7]可见，尽管这个阶段的经济制裁基本上是以初级制裁的形式出现，但初级制裁的成功率逐年递减，打击效果逐渐减弱，美国迫切需要寻找新的制裁形式和制裁措施以实现急需的经济、政治利益。

2.次级制裁实施成本低、效率高

在传统的初级制裁实施下，美国需要协调本国财政部门、贸易部门、海关部门出台大量的政策性文件，同时耗费高昂的人力、物力成本来监督执行。而美国次级制裁采取的措施包括冻结资产、美元账户，禁止与美国金融机构交易和禁止进入美国市场等相关金融制裁措施，这类制裁措施准确性高，严格精密，而且操作流程相对简单，金融的电子化交易方式使得制裁的监督与执行变得更加直观、快捷和高效。同时，次级制裁在很多情况下仅需依赖美元的霸主地位和美国强大的金融实力，通过掌控“环球银行间金融电讯协会”（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，以下简称SWIFT）和“纽约清算所银行同业支付系统”（Clearing House Interbank Payment System，以下简称CHIPS）等国际支付清算通道，即可威慑第三方。第三方由于与美国经贸往来互动频繁、利益结构错综复杂，往往自觉切断与直接制裁方的经贸往来。对美国而言，次级制裁是成本极低、效率较高的制裁方式。以法国能源巨头道达尔为例，尽管它非常需要伊朗、俄罗斯、叙利亚、委内瑞拉等受美国制裁国家的能源交易市场，但由于道达尔在美国纽约证券交易所上市，美国投资者持有道达尔30%的股份，同时道达尔自1957年即在美国开展经贸业务，美国银行参与其90%的融资环节，生存命脉与美国息息相关，因此道达尔无法承受被美国制裁的风险，不得不屈服于美国经济制裁的威慑力，放弃相关市场与商业利益。^[8]