优化社会保障支出结构，以共享发展为导向加快制度统一，着力破解社会保障不平衡不充分的矛盾，建设更加公平可持续的社会保障制度，是扩大中等收入群体的重要保障。

(一) 优化社会保障财政支出结构

在加大政府社会保障财政支出比重的同时，着力提高支出效率，使社会保障财政支出在破解社会保障不平衡不充分矛盾上发挥“四两拨千斤”的作用。加大社会保障的财政性投入，将国家公共财政支出中用于社会保障支出的比重提高到20%，使社会保障支出占GDP比重不低于6%，中央财政支出中用于社会保障支出的比重提高到30%。新增社会保障财政支出重点用于应对人口老龄化，支持困难群体参加社会保险，完善城乡社会救助体系，推进新型农村合作医疗制度，加强基层卫生和公共卫生工作。提高社会保障投入在财政支出的比例。

促进社会保障支出城乡、区域均等化。首先，中央财政投入重点是着力提高最低养老保障金的水平，向中低收入者倾斜，把基础养老金待遇的地区、城乡差距控制在合理水平内，以及解决养老金隐性债务。其次，需要明确中央与地方各级政府的社会保障职责分工和支出责任划分。社会保障支出是中央政府和地方政府的共同职责，并且中央政府在保障底线公平、地区均等化等支出上承担主要责任。例如，日本“介护保险”支出的50%由政府负担，其中中央政府负担25%，县级政府负担12.5%，市、町、村负担12.5%，居民实际接受介护护理的费用政府承担90%。^[3]对地方政府财力不足的情况，中央对地方进行转移支付以平衡地方社会保障支出。以挪威为例，挪威有三级政府，中央政府制定全国统一的法规政策，承担社会保障管理的主要职责，主要负责健康医疗领域的社会保障支出，养老金、失业救济等大部分社会保障都由中央政府负责；郡政府主要负责医院和特殊社保服务；市镇政府负责老年人照顾等基层社保服务。第三，需要完善以一般性转移支付为主的中央地方转移支付体系。加快实现地方各级政府社会保障事权、支出责任与财力保障相匹配，在中央加大对省级财政转移支付力度的同时，省市级政府要按照缺口上移、财力下移的原则，加大对县级政府的转移支付力度，以提高县级财政对农业转移人口基本公共服务的保障能力。第四，将具有明显受益性、区域性特征、收入来源稳定的税种划分为地方税，为地方社会保障财政支出提供保障。

加大养老保障支出。挪威2011年的养老金制度改革的主要目的就是鼓励延迟退休，增加劳动力供给，从而促进长期经济增长。新加坡在20世纪80年代中期时遭遇严重的经济衰退，当时普遍认为是过高的公积金缴费率尤其是雇主缴费率削弱了企业竞争力，因此政府把公积金缴费率从50%下降到35%，雇主缴费从25%下降到10%，此举给企业大大减负从而稳定了经济形势，在经济逐步稳定后新加坡政府又逐步调高公积金缴费率。^[4]

(二) 强化政府的社会保障职能

强化政府社会保障职能，明确中央和地方社会保障职责分工，增加和优化社会保障财政支出，将为中低收入者提高收入、稳定预期、提升抗风险能力提供重要保障。

加强政府社会保障职能建设。在落实《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》的基础上，需要进一步细化中央和地方的社会保障职责分工，强化政府社会保障职能建设。明确中央政府社会保障职责。强化政府社会保障职能，首先是强化中央政府的社会保障职能。中央政府在社会保障总体规划、社会保障法律法规和社会保障改革方案的制定上，在社会保障基金监管体系建设以及提高社会保险基金统筹层次上发挥主导作用，并将社会保障事权合理配置到各级政府，调动各级政府管理社会保险基金的积极性。比如，中央将基础养老金统筹等上收为中央事权，由中央财政负责安排支出，为全体社会成员提供最基本的养老保障。明确地方政府社会保障职责。地方政府主要依据中央制定的社会保障总体规划，制定地方社会保障规划、政策实施细则和监管办法，落实和执行中央关于社会保障的规划、法规和政策，切实履行中央政府明确由地方承担的财政拨款社会保障事权。

形成中央和地方合理分工的格局。基础养老金全国统筹最大的掣肘在于各级政府责任划分不清。这不利于低收入群体向上流动，也难以为中等收入群体稳定发展提供稳定预期。社会保障支出是中央政府和地方政府的共同职责，并且中央政府在保障底线公平、地区均等化等支出上承担主要责任，对地方政府财力不足的情况，中央对地方进行转移支付以平衡地方社会保障支出。明确中央和地方各级政府的社会保障财政支出覆盖范围，根据各级政府的社会保障事权制定各级政府社会保障支出责任清单。加快实现地方各级政府社会保障事权、支出责任与财力保障相匹配，在中央加大对省级财政转移支付力度的同时，省市级政府要按照缺口上移、财力下移的原则，加大对县级政府的转移支付力度，以提高县级财政对农业转移人口基本公共服务的保障能力。将具有明显受益性、区域性特征、收入来源稳定的税种划分为地方税，为地方社会保障财政支出提供保障。

发挥国有资本在提升社会保障可持续性中的作用。国有资本支持社会保障的空间还很大，应进一步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。

(三) 以共享发展为导向加快制度统一(www.daowen.com)

根本改变城乡分割的社会保障制度，逐步缩小城乡社会保障差距，是城镇化升级发展的关键所在，是在城镇化进程中培育更多中等收入群体的重要条件。

把共享发展作为基本导向。把共享发展的理念贯穿于社会保障改革的全过程。根本打破城乡、区域、群体间社会保障不平衡的格局，在制度统一的基础上缩小差距，确保底线公平、权利平等、机会均等。坚持以人民为中心，不断增强社会保障的公平性、普惠性、共济性，为形成改革共识奠定坚实基础，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，在推进社会共识基础上加快社会保障相关法律法规建设。

加快统一城乡社会保障制度。加快整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，通过统一筹资渠道、基金管理、机构管理以及明晰权益等办法，实现各类城乡社会保险制度统筹发展。完善社会保险关系转移接续政策。进一步扩大各类社会保险制度的覆盖范围，推动城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险等制度全面覆盖，将还没有全面参保的城镇灵活就业人员、中小企业职工和农村进城务工人员纳入社会保险制度的保障范围，扩大参保缴费覆盖面。在基本医疗保险体系建设的基础上，进一步完善城乡统筹的基本医疗保险制度。城镇居民医疗保险和新农合制度结构相同，筹资机制相似，待遇水平相差不大，可适时推动并轨运行。

加快实现基础养老金全国统筹。基础养老金统筹层次低导致养老保险缴费率不统一、养老保险基金管理不统一、养老保险征缴体制不统一，已经成为制度统一的突出矛盾。从国际经验看，越早实现基础养老金的制度统一，转型成本越低，改革阻力越小。在“十三五”期内，基本实现基础养老金全国统筹，不同地区的养老保险制度在基础养老金上标准统一、底线公平、转移接续高度便利，不仅将明显缩小区域养老金差距，促进流动人口养老保险无障碍流转接续，而且有利于降低支付风险。由中央主管部门对基本养老保险进行垂直管理，改变地方分治、条块分割的管理格局。在国家层面上统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确中央、省、市、县各级政府的预算责任，统一城镇职工和城乡居民基本养老保险业务经办规程、管理制度、数据标准等。

明显提升农民工社会保障覆盖率。2017年农民工监测调查报告显示，农民工平均年龄由2010年的35.5岁上升到2017年的39.7岁，50岁以上农民工占新增农民工的比例越来越大。^[5]随着农民工老龄化的加快，提高农民工养老保险覆盖率更为迫切。鼓励有条件的地方将农民工纳入城镇职工基本医疗保险。为农民工建立大病医疗保险制度，建立大病医疗保险统筹基金，解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题，防止农民工因病致贫。目前农民工在第二产业中的就业比重仍旧最高，2017年农民工制造业和建筑业就业占比分别为30.5%和19.7%。^[6]农民工工伤保险参保率不高，工伤风险导致返贫的风险很大，应尽快实现农民工工伤保险全覆盖。

(四) 加快建设多层次的社会保障体系

适应不同群体对社会保障日益多元化的需求，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，完善多层次社会保障体系，扩大社会保障相关服务的有效供给。从促进中等收入群体发展看，这对破解“中产焦虑”有重要意义。

大力发展企业年金。目前，企业年金覆盖面有限、受益群体还相当有限。从国际经验看，税收优惠是国家扶持企业年金发展的重要手段。需要制定实施免税、延期征税等政策，推进企业年金制度化法定化进程，大力促进企业年金发展。尽快研究制定鼓励企业年金发展的减免税政策，将此纳入结构性减税计划。针对就业占城镇总就业80%的中小企业制定更优惠的税收政策，例如在年金缴费环节提高中小企业的免税比例，扩大企业年金覆盖率。实施灵活的职业年金费率制度，经济形势好的时候，雇主缴纳的职业年金可以上调，经济形势不景气时，雇主缴纳的年金可以下调。尽快制定适应经济社会转型发展需要的《企业年金法》，就企业年金的制度模式、缴费标准、待遇领取、基金投资等做出明确规定。

大力发展商业保险。我国商业健康保险赔付支出在医疗卫生总费用中占比仅为1.3%，商业保险的保障作用有限。^[7]从国际上看，发达国家普遍很重视商业医疗保险、养老保险的发展，以此作为基本保障之外的重要保障，在减轻财政压力的同时，满足人们多元化的保障需求。美国全社会医疗费用总支出里，37%是来自商业健康保险，德国、加拿大、法国等发达国家的平均水平也在10%以上。^[8]发挥商业保险在满足多层次保障需求上的重要作用，需要通过税收等激励政策鼓励企业和个人购买团体和商业保险，特别是对开展长期护理保险的商业保险公司和为员工购买老年护理保险的企业予以税收等政策优惠。向外资开放健康保险市场，对企业和个人向保险机构购买商业健康保险，无论何种所有制，采取一视同仁的政策。

扩大医疗、养老等服务业市场开放。一是充分发挥社会力量在基本养老、医疗服务提供中的重要作用，破解“有社会保障缺社会服务”的矛盾。加快医疗、养老服务业市场开放。政府通过合同、委托等方式向社会组织购买基本医疗、养老公共服务。充分利用市场力量、社会力量扩大医疗、养老等服务供给，政府购买对体制内事业单位与公益性社会组织一视同仁，形成多元供给格局。比如，瑞典居家养老服务基本由地方自治团体提供。地方自治团体的经费由政府负担50%，由受益个人负担50%。^[9]法国政府给予进入养老机构养老的老人相应的补贴，这一补贴比例在公立养老机构和非营利性养老机构达到了90%，即便是在营利性养老机构，政府也在评估后给予一定的补贴，这一措施加快了养老机构的发展^[10]。二是加大基本养老服务政府采购力度。将政府购买养老服务范围扩大为购买居家养老服务、社区日间照料服务、机构养老服务、养老服务人员培训、养老服务业发展相关规划等，基本实现老年人切实需要的养老服务项目全覆盖。三是扩大政府购买基本医疗卫生服务的范围。将政府购买医疗卫生服务试点范围向全国铺开。在现有七大类项目的基础上，进一步扩大政府购买医疗服务的类别和范围。从最现实、最急需、最迫切的医疗卫生项目购买做起，将适合采取市场化提供，具有公共性和服务性的卫生计生公共服务下放给社会组织和企业。