在人口老龄化趋势下，社会保障制度不统一，基本养老保障和医疗保障不充分等，成为制约社会保障财政支出充分发挥“扩中”作用的制度障碍。

(一) 人口老龄化给社会保障可持续性带来严峻挑战

一方面，随着人口老龄化的加快，中等收入群体家庭就业人口的养老负担在快速上升。联合国预测，2030年中国老年人口规模将翻一番，接近3.5亿人；2050年将达到4.5亿人，有可能1.3个就业者就要养1个老人。\老年人口快速增长带来巨大的养老保障需求，随着老龄化程度加深，中国老龄人口供养比例急剧下降。1990年，每12位15—64岁人口抚养1位65岁以上老龄人口，到了2015年，每7位15—64岁人口就要抚养1位65岁以上的老龄人口。2010年中国赡养率为11.3%，比世界平均水平低0.2个百分点，预计到2030年，中国赡养率将达到23.4%，比世界平均水平高5.5个百分点，到2050年，中国赡养率水平将达到36.9%，远高于世界平均水平(如表7.14所示)。

表7.14　各国老年赡养率趋势

资料来源： 朱卫东,姚建平.人口老龄化对我国未来养老保险制度的影响及其对策[J].经纪人学报,2005(2)。

一方面，“未富先老”“未保先老”的风险加大。与全球130多个国家中人均收入水平相近的国家相比，我国老年人口比例和劳动年龄人口比例都高于平均水平(蔡昉，2012)^[30]，这给中国社会保障体系带来巨大压力。以老年医疗服务为例，60岁以上老年人的人均卫生资源消耗是全部人口人均卫生资源的1.9倍，慢性病患病率是全部人口患病率的3.2倍，伤残率是全部人口伤残率的3.6倍。^[31]2000—2015年，中国劳动就业人口与领取退休金人数之比由22.7∶1急剧下降到3.2∶1(如表7.15所示)。55—64岁间退休人口占总人口的比例预计将从2010年的10%增加到2020年的12%，2025年的15%，2030年的16%(彭文生，2011)^[32]。1990—2013年，我国城镇职工基本养老保险中职工参保数的增速为6.9%，离退休人员数量增速为9.6%，意味着缴费人数大幅下降，领取养老金人数大幅上升，养老金支付压力明显加大。分地区看，2018年城乡居民基本养老保险待遇领取人数占参保人数的比例为30.34%，最高的上海为64.82%，15个省、自治区、直辖市超过30%，28个超过20%，仅有新疆、青海、西藏未超过20%(如表7.16所示)。由于“老”快于“保”，“扩中”带来的收入增长随着制度赡养比的提高而逐步放缓，养老保险基金支付压力逐年上升。

表7.15　2000—2015年中国劳动就业人口与领取退休金人数的比

资料来源： 历年中国统计年鉴

表7.16　2018年城乡居民基本养老保险待遇领取　人数占参保人数的比例

续　表

资料来源： 《中国统计年鉴2019》

(二) 社会保障制度不统一导致城乡、地区和群体间社会保障待遇差距拉大

我国收入分配差距保持高位有多方面的因素，但社会保障体制不健全与存在不公平的制度安排是一个重要原因。相比于18个欧盟国家的社会保障政策使得其基尼系数的平均值下降了40%，中国仅下降了12.3%。^[33]养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等仍存在明显的城乡分割。例如，城镇职工养老保险是强制参保，而新农保是政府引导，农民自愿参加，在保障水平上两者存在较大差距，社会保障对城镇企业职工的补贴远高于农村居民。根据人力资源和社会保障部数据，2015年城镇职工参保退休人员的月人均基本养老金达到约2 546元/月，而农民人均基本养老金约为119元/月，两者相差21.4倍。在医疗保障方面，人社部的数据显示，2016年城镇职工医保住院费用实际补偿水平(72.2%)比城乡居民医保住院费用实际补偿水平(56.3%)高出近6个百分点，而养老金待遇的地区差距也已经超过居民收入的地区差距。例如，2015年，山西和江苏的城镇居民人均可支配收入比为0.6，但两地城镇职工养老保险人均基金支出比为1.2。2015年，城乡居民人均养老基金支出最高的上海与最低的黑龙江之间差距为9.49。发达国家中央政府支出中社会保障支出占比一般在30%～50%，而我国社会保障支出主要由地方政府承担。2016年在中央和地方两级的社会保障和就业支出中，中央政府包括对地方的转移支付在内的支出占比为3.8%，地方政府财政支出占96.2%。这导致经济不发达地区财政支出压力巨大，也不利于缩小社会保障的地区差距。如果现有制度不改革，继续扩大财政性社会保障支出将扩大而不是缩小收入差距。研究表明，现行养老保障体系下高收入群体受益程度远远大于低收入群体，如果现有制度不改革，继续扩大财政性社会保障支出将扩大而不是缩小收入差距。

(三) 基本养老、医疗保障难以适应不断上升的公共服务需求

2007—2016年，尽管财政对社会保险基金的补助占社会保障财政总支出的比重增加了12.3个百分点(如图7.4所示)，但该项支出占财政支出的比重只有4.1%的水平，与全社会日益上升的基本保障需求不相适应；城乡最低生活保障支出比重合计占社会保障财政总支出的比重由7.4%增加到7.8%(如图7.4所示)，但占财政总支出的比重不到1%，社会保障在发挥减贫和防止两极分化的功能上存在明显不足；就业补助占社会保障财政总支出的比重由6.9%下降到3.5%(如图7.4所示)，该项支出占财政支出的比重降到0.4%，反映了就业促进经费保障方面的相对弱化。

2007年

2016年

图7.4　2007年和2016年社会保障各项支出占社会保障财政总支出的比重
资料来源： 2008年和2017年中国财政年鉴

从医疗保障看，2016年，我国因病致贫、因病返贫的家庭553万户，涉及734万人。^[34]从养老保障看，中国人民大学公布的《中国老年社会追踪调查》(2016)研究报告显示，中国总体的老年人养老金领取比例为85.9%。其中，城市养老金领取比例为91.25%，城市中的老年人中有71.93%最主要生活来源是养老金。然而我国农村养老金领取比例仅为70.79%，农村老年人中绝大多数只能依赖子女及其他亲属赡养，只有17.22%能够依靠养老金来生活。2012年城镇职工养老金替代率仅为44%。^[35]根据世界银行的测算结果，要使老年人退休后的生活质量与退休前相比不显著下降，养老金替代率不能低于70%。OECD成员国养老金平均替代率为70%至75%，我国“第一支柱”替代率只有35%。^[36]在养老金替代率方面，2012年中国城镇职工养老金替代率约为44%，OECD国家平均水平为54.4%，其中荷兰养老金总替代率高达90.4%，丹麦、意大利、西班牙等国的养老金总替代率也超过70%(如表7.17所示)。

表7.17　2012年OECD和全球其他主要国家养老金总替代率

续　表

注： 此表中收入为社会平均工资时养老金总的替代率。中国数据为2012年城镇职工养老金替代率。

资料来源： OECD数据库

(四) 农民工社会保障不充分

农民工群体是提高中等收入群体比重的潜力所在。我国约有2.7亿农民工，其中1.6亿人在城乡间流动，6 000多万人跨省流动，占总人口的20%左右，占劳动力总量超过1/3，并且这些年农民工的收入较快增长，相当部分高收入农民工已经达到或超过中等收入门槛。2015年全国农民工人均月收入3 072元，最高20%收入组的月均工资已经达到8 063元左右，是增加中等收入群体比重的主要来源。然而，农民工参加社会保险比例仍然很低。2014年，城镇职工的参保率在63%左右，外出农民工参加养老保险的比重为16.7%。2016年，农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险的比重分别为21.1%、17.1%、16.5%和26.7%(如表7.18所示)，都远远低于城镇职工参保率。社保制度的统筹层次偏低、转移接续机制还不健全，是农民工参保率低的重要原因。尽管目前国家异地就医结算系统已覆盖全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的所有400个统筹地区，入网跨省异地就医定点医疗机构超过9 000家，但占全部医疗机构的比例不足1%。农民工社会保障覆盖率过低，不利于中等收入群体的扩大。

表7.18　农民工社会保险参保率

资料来源： 根据历年社保公报数据整理所得

【注释】

[1]2014年卫生和计划生育事业发展统计公报[EB/OL].中国政府网,2015-11-05.

[2]国家卫生和计划生育委员会.中国卫生和计划生育统计年鉴2016[M].北京： 中国协和医科大学出版社,2016.

[3]医护比低于国家最低标准,广东仍需注册护士18万[EB/OL].华夏经纬网,2014-05-12.

[4]2016年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部网站,2017-08-03.

[5]陈慧.浅议中国事业单位管理体制改革[J].经济师,2011(7)： 14—16.

[6]胡其图.我国事业单位改革面临的阻力与对策[J].呼伦贝尔学院学报,2009,17(3)： 33—35.

[7]张辉.建设现代化经济体系的突破路径[N].经济参考报,2018-07-04.

[8]88.1%2011届高职毕业生为家庭第一代大学生[EB/OL].新华网,2013-01-17.

[9]付卫东.跨越“中等收入陷阱”关键期我国职业教育发展战略研究[J].职教论坛,2015(6)： 11—15.(www.daowen.com)

[10]张原.职业教育助推经济转型升级[N].中国社会科学报,2013-08-13.

[11]CHIP课题组.中国家庭收入调查项目(CHIP)第五轮全国范围调查数据(CHIP2013)[R].北京： 中国收入分配研究院,2016.

[12]2014年卫生和计划生育事业发展统计公报[EB/OL].中国政府网,2015-11-05.

[13]同上。

[14]张雅光.加快推进拔尖创新型人才队伍建设[J].中国国情国力,2014(11)： 58—60.

[15]2016年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部网站,2017-08-03.

[16]陈慧.浅议中国事业单位管理体制改革[J].经济师,2011(7)： 14—16.

[17]胡其图.我国事业单位改革面临的阻力与对策[J].呼伦贝尔学院学报,2009,17(3)： 33—35.

[18]侯定凯.全球人才竞争力： 国际趋势与中国表现[EB/OL].国家教育宏观政策研究院网站,2017-07-24.

[19]付卫东.跨越“中等收入陷阱”关键期我国职业教育发展战略研究[J].职教论坛,2015(6)： 11—15.

[20]张原.职业教育助推经济转型升级[N].中国社会科学报,2013-08-13.

[21]侯定凯.全球人才竞争力： 国际趋势与中国表现[EB/OL].国家教育宏观政策研究院网站,2017-07-24.

[22]侯定凯.全球人才竞争力： 国际趋势与中国表现[EB/OL].国家教育宏观政策研究院网站,2017-07-24.

[23]同上。

[24]张雅光.加快推进拔尖创新型人才队伍建设[J].中国国情国力,2014(11)： 58—60.

[25]“技能型”还是“学术型”——高考该如何选择？[EB/OL].新华社,2014-04-07.

[26]2017年高校毕业生就业状况调查出炉[N].光明日报,2017-11-25(07).

[27]卫生部统计信息中心.中国卫生服务调查研究： 第四次家庭健康询问调查分析报告2008[M].北京： 中国协和医科大学出版社,2009.

[28]付志方.为贫困患者撑起保障网(建言)[EB/OL].人民日报.2016-07-13.http：//opinion.people.com.cn/n1/2016/0713/c1003-28548713.html.

[29]曹岳兴,袁汇亢,周莹.公立医院医疗服务价格补偿机制研究[J].卫生经济研究,2009(1)： 24—26.

[30]蔡昉.退休年龄： 世界难题和中国国情[J].现代人才,2012(6)： 21—23.

[31]一定让老人老有所医——全国政协委员、宁夏医学院副院长戴秀英呼吁尽快出台老年医疗服务的刚性文件[J].首都食品与医药,2012(7)： 30.

[32]彭文生.人口结构的宏观经济含义[J].金融发展评论,2011(5)： 24—27.

[33]王延中,等.中国社会保障收入再分配效应研究——以社会保险为例[J].经济研究,2016(2)： 4—15.

[34]卫计委： 健康扶贫工程已分类救治260多万贫困患者[EB/OL].中国新闻网,2017-06-06.

[35]超八成城乡老人领养老金,农村老人难依靠其生活[N].工人日报,2016-03-16.

[36]中央全面深化改革小组： 提高城乡居民基本养老险水平[N].上海证券报,2018-01-26.