充分发挥公共服务财政支出的“扩中”作用，需要不断优化公共服务财政支出结构和明显提高公共服务财政支出效率，但这面临财政支出管理制度不完善、公共财政支出均等化机制建设滞后、中央地方公共服务财政支出责任划分不合理、地方政府事权、支出责任和财力不匹配等公共财政制度不完善的挑战。

(一) 财政支出管理制度不完善

我国自1994年实行分税制改革以来，财政收入连续20多年保持了平均两位数的增长，由5 000多亿元增长到2018年的18.34万亿元，增长了36倍多，在多数年份财政收入增速都远远快于GDP增速。2018年，政府财政收入规模达到18.34万亿元，2009—2018年财政收入增加2.68倍，年均增长11.4%，占GDP的比重由19.6%上升到20.4%；2018年，政府财政支出规模达到22.09万亿元，2009—2018年财政支出增加2.90倍，年均增长13.2%，占GDP的比重由21.9%上升到24.5%(如表7.9所示)。同期，我国GDP增长2.64倍，年均增长7.8%，财政支出增速明显快于GDP和财政收入的增长速度(如图7.1所示)。

表7.9　2009—2018年财政支出、财政收入占比及增速

资料来源： 历年中国统计年鉴

图7.1　2009—2018年国家财政支出、国家财政收入、GDP增长速度
资料来源： 历年中国统计年鉴

正是由于财政支出增速明显快于财政收入和GDP的增速，财政赤字率明显上升。在2007年时，我国财政仍略有盈余，2009—2018年，财政赤字率开始曲折上升，近年度都超过3%，2017年和2018年分别达到3.72%和4.17%，均超过欧盟国家安全线。即便如此，许多地方政府仍债务高企、财力薄弱，公共服务财政支出的压力日益上升，教育、医疗卫生、社会保障等公共服务供给能力弱化，难以为中低收入者向上流动提供充分支撑。这与我国财政支出管理制度不完善直接相关，包括公共财政支出预算的透明度和公开性不足，公共服务财政支出绩效考核与激励约束机制建设相对滞后。同时，公共服务财政支出效率低，很大程度上是因为公共财政制度改革与公共服务体制建设以及教育、医疗卫生、社会保障等制度改革的联动不足、配套不足有关。

(二) 公共财政支出均等化机制建设相对滞后

财政资源配置的地区差距导致不同地区的收入分配差距扩大，抑制欠发达地区的人力资本形成和发展，不利于扩大中等收入群体。例如，我国地方政府承担着主要的社会保障支出责任，地区间人均社会保障财政支出的差距仍然较大。不同地区间的财力配置不均衡，不同地区的财政支出项目结构不同，影响不同地区的中等收入群体发展。地区间人均财政支出差异在很大程度上可以反映地区财力配置。2017年我国人均一般公共预算支出为14 609.63元，人均一般公共预算支出最高的地区是西藏，为49 909.20元。除西藏外，人均一般公共预算支出最高的地区北京和最低的地区河南之间的差距是3.66倍，高于全国平均的有9个省、自治区、直辖市，低于全国平均水平的有22个省、自治区、直辖市(如表7.10所示)，反映了各个地区间的财力配置不均衡。

尽管各地区的人均财政支出数额都有明显提升，地区间财政资源配置的格局并未发生根本转变。除西藏等个别地区外，经济发展水平越高的地区，人均财政支出越高，主要原因在于主要支撑一般公共预算支出的地方本级收入、中央的税收返还与该地区的经济增长和财政收入直接挂钩。也就是说，我国地区间财力配置仍与经济增长高度相关，人均GDP越高的地区，一般公共预算支出也越高(如表7.10所示)。这反映了公共财政支出均等化机制的缺失。

表7.10　2017年各地区人均一般公共预算支出与人均生产总值

资料来源： 《中国财政年鉴2018》《中国统计年鉴2019》

(三) 中央和地方政府公共服务财政支出责任划分不合理

2007—2016年，国家财政支出中地方政府支出比重由77%上升到85.4%，提高了8.4个百分点，在公共服务支出上地方政府支出的比重超过90%，明显高于国家财政支出中地方政府支出比重。具体看，一是地方政府承担教育财政直接支出的主要责任。2008—2017年，中央财政对教育直接支出的比重由5.5%上升到6.1%，后又下降到5.1%，相应地，地方财政对教育的支出比重由94.5%上升到94.9%(如表7.11所示)，反映了绝大部分教育支出由地方各级财政支出的格局。这样的支出结构一定程度上加剧我国教育资源城乡和地区不均等，优质教育资源向大城市聚集的格局。

表7.11　2008—2017年中央教育财政支出与地方教　育财政支出规模及比重

资料来源： 历年中国财政年鉴(www.daowen.com)

二是地方政府承担了社会保障和就业财政支出的主要责任。发达国家政府支出中社会保障支出占比一般在30%以上。2008—2017年，中央财政对社会保障和就业直接支出的比重由5.1%下降到4.1%，相应地，地方财政对社保和就业的支出比重由94.9%上升到95.9%(如表7.12所示)，社会保障和就业支出责任基本由地方财政承担。据财政部发布的报告数据，2016年地方财政社会保障和就业支出占地方财政支出的比重为13.43%；中央财政支出中社会保障支出比重明显偏低，2015年中央本级用于社会保障和就业的支出占其一般公共预算支出不到3%。从促进全国统一市场和劳动力的自由流动的需求看，从提升基本保障的公平性看，中央财政在社会保障和就业支出上的比重明显偏低。

表7.12　2008—2017年中央与地方社会保障和就业　财政支出规模及比重

资料来源： 国家统计局数据库

三是医疗卫生财政支出责任也主要在地方政府。2008—2017年，中央财政对医疗卫生直接支出的比重由1.7%下降到0.7%，相应地，地方财政对医疗卫生的支出比重由98.3%上升到99.3%(如表7.13所示)，同样反映了绝大部分医疗卫生支出责任由地方财政承担。

表7.13　2008—2017年中央与地方医疗卫生财政　支出规模及比重

续　表

资料来源： 国家统计局数据库

(四) 地方政府事权、支出责任和财力不匹配的问题突出

我国政府间事权和支出责任分工仍沿袭了分税制改革以前的格局。城乡、地区间财政资源配置不均衡反映了中央和地方之间财税关系存在的矛盾。从国际经验看，中央政府应承担社会保障支出的主要职责和支出责任，在教育、医疗卫生支出上加大中央财政的支出比重，并且在以公共服务均等化为重点的收入再分配职责上应当承担主要职责，在提供全国性跨地区公共服务、促进国内共同市场、促进城乡和地区均衡发展上应承担主要支出责任。从我国的情况看，中央财政和地方财政支出责任分工仍然存在不清晰、不合理的地方，不仅阻碍公共服务财政资源配置均等化，而且影响财政支出的整体效率。一方面，一些应该由中央负责的职责下移，地方政府事权与支出责任不对称、财力和支出责任不匹配问题仍然突出，既影响公共服务财政支出效率，也不利于促进公共服务财政支出均等化。另一方面，我国分税制改革的一个重要目标是提高中央宏观调控能力，中央政府通过转移支付均衡地区间、不同层级间政府的财力。然而，1994年分税制改革初期，一般公共预算收入中，中央财政收入的比重约为55%，2016年为45.3%，扣除6 826.8亿元的税收返还，中央财政比重为41%，无形中限制了中央财政在促进地方财力均等化上的空间和能力。