政府对工程项目的监督管理实行分级管理。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程实施统一监督管理，国务院铁路、交通、水利等有关部门按国务院规定的职责分工，负责对全国有关专业建设工程进行监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程的监督管理。

政府有关主管部门不直接参与工程项目的建设过程，而是通过法律和行政手段对项目的实施过程和相关活动实施监督管理。由于建筑产品所具有的特殊性，政府机构对建筑工程项目实施过程的控制和管理比对其他行业的产品生产的控制和管理都更为严格，且贯穿项目实施的各个阶段。政府对工程项目的监督管理主要体现在工程项目和建设市场两个方面，以下重点介绍政府对工程项目的监督管理。

遵循工程项目建设程序，我国政府对工程项目的监督管理包括对项目的决策阶段和实施阶段的监督管理。按照我国政府机关行政分工的格局，大体上是项目的决策阶段由计划、规划、土地管理、环保和公安(消防)等部门负责；项目实施阶段主要由建设主管部门负责。以上政府部门代表国家行使或委托专门机构行使政府职能，依照法律法规、标准等依据，运用审查、许可、检查、监督和强制执行等手段，实现对工程项目的监督管理目标。

1．政府对工程项目决策阶段的监督管理

政府对工程项目决策阶段的监督管理主要是实行工程项目的决策审批制度。根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)，政府投资项目和非政府投资项目分别实行审批制、核准制或备案制。

1)政府投资项目

对政府投资项目，项目建议书按要求编制完成后，应根据建设规模和限额划分分别报送有关部门审批。项目建议书批准后，可以进行详细的可行性研究报告。可行性研究报告经批准，项目正式立项。

对采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，政府需要从投资决策的角度审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时还要严格审批其初步设计和概算。对采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的政府投资项目，政府只审批资金申请报告。

政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度。国家将逐步实行政府投资项目公示制度，以广泛听取各方面的意见和建议。

2)非政府投资项目

对企业不使用政府资金投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制或登记备案制，企业不需要编制项目建议书而可直接编制项目可行性研究报告。

(1)核准制。

企业投资建设《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)中的项目时，只需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

(2)备案制。

对《目录》以外的企业投资项目实行备案制，除国家另有规定以外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。

为扩大大型企业集团的投资决策权，对基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》中的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，其中属于《目录》项目的不再另行申报核准，只需办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设的情况。

2．政府对工程项目实施阶段的监督管理

政府对工程项目实施阶段的监督管理涉及工程项目实施的各个阶段、各个方面，主要有以下内容。

1)施工图审查

施工图(施工图设计文件的简称)审查是指国务院建设行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门委托依法认定的设计审查机构，根据国家法律、法规、技术标准与规范，对施工图进行结构安全和强制性标准、规范执行情况等方面的独立审查。施工图审查是政府主管部门对工程勘察设计质量监督管理的重要环节。

建设单位应当将施工图报送建设行政主管部门，由建设行政主管部门委托有关审查机构，对施工图着重审查建筑物的稳定性、安全性，包括:地基基础和主体结构是否安全、可靠；是否符合消防、节能、环保、抗震、卫生和人防等有关强制性标准、规范；施工图是否达到规定的深度要求；是否损害公众利益；等等。

对审查不合格的项目，由审查机构提出书面意见，将施工图退回建设单位，并由原设计单位修改，重新送审。审查合格的项目，建设行政主管部门向建设单位发出施工图审查批准书。施工图一经审查批准，不得擅自进行修改。如遇特殊情况需要进行涉及审查主要内容的修改时，必须重新报请原审批部门，由原审批部门委托审查机构审查后再批准实施。

2)施工许可制度

建筑工程施工许可制度是建设行政主管部门根据建设单位的申请，依法对建筑工程所应具备的施工条件进行审查，符合规定条件的，准许该建筑工程开始施工，并颁发施工许可证的一种制度。

我国《建筑法》规定:建筑工程在开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。对国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程和按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不需要领取施工许可证。

工程项目施工许可制度的具体内容包括:①施工许可证的申领时间、申领程序、工程范围、审批权限以及施工许可证与开工报告之间的关系；②申请施工许可证的条件和颁发施工许可证的时间规定；③施工许可证的有效时间和延期的规定；④领取施工许可证的建筑工程中止施工和恢复施工的有关规定；⑤取得开工报告的建筑工程不能按期开工或中止施工以及开工报告有效期的规定。

3)从业资格管理(www.daowen.com)

从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。

以建筑业企业资质为例，根据自2015年1月22日实施的《建筑业企业资质管理规定》(建设部令第159号)，建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。施工总承包资质、专业承包资质按照工程性质和技术特点分别划分为若干资质类别，各资质类别按照规定的条件划分为若干资质等级。施工劳务资质不分类别与等级。企业可以申请一项或多项建筑业企业资质。

从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。比如，大、中型工程项目施工的项目经理必须由取得注册建造师证书的人员担任。

4)工程质量监督

为加强对工程质量的管理，我国《建筑法》及《建设工程质量管理条例》明确政府行政主管部门设立专门机构对建设工程质量行使监督职能，其目的是保证工程质量、保证工程的使用安全及环境质量。各级政府质量监督机构对建设工程质量监督的依据是国家、地方和各专业建设管理部门颁发的法律、法规及各类规范和强制性标准。其监督的职能包括两大方面:一是监督工程建设的各方主体(包括建设单位、施工单位、材料设备供应单位、设计勘察单位和监理单位等)的质量行为是否符合国家法律法规及各项制度的规定，并查处违法违规行为和质量事故；二是监督检查工程实体的施工质量，尤其是地基基础、主体结构、专业设备安装等涉及结构安全和使用功能的施工质量。

在工程项目开工前，政府质量监督机构在受理建设工程质量监督的申报手续时，对建设单位提供的文件资料进行审查，审查合格签发有关质量监督文件，并支持召开项目参与各方参加的首次监督会议，公布监督方案，提出监督要求，并进行第一次监督检查。监督检查的主要内容为工程项目质量控制系统及各施工方的质量保证体系是否已经建立，以及完善的程度。

在工程项目施工期间，政府质量监督机构按照监督方案对工程项目施工情况进行不定期的检查，其中在基础和结构阶段每月安排监督检查。检查内容为工程参与各方的质量行为及质量责任制的履行情况、工程实体质量和质量保证资料的状况。对工程项目结构主要部位(如桩基、基础、主体结构)除了常规检查外，还要在分部工程验收时，要求建设单位将施工、设计、监理、建设单位签认的质量验收证明在验收后三天内报监督机构备案。对施工过程中发生的质量问题、质量事故进行查处；对查实的质量问题签发“质量问题整改通知单”或“局部暂停施工指令单”，对问题严重的单位发出“临时收缴资质证书通知书”等处理意见。

在工程项目竣工验收阶段，政府质量监督机构做好竣工验收前的质量复查，参与竣工验收会议，编制单位工程质量监督报告，并建立建设工程质量监督档案，经监督机构负责人签字后归档，按规定年限保存。

5)工程质量保修制度

《建设工程质量管理条例》第三十九条规定:“建设工程实行质量保修制度。建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书，质量保修书中应当明确建设工程的保修范围、保修期限和保修责任等。”第四十条规定:“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为:(一)基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；(二)屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；(三)供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；(四)电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年。其他项目的保修期由发包方与承包方约定。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”

建设行政主管部门在《建设工程质量保证金管理暂行办法》中规定:

建设工程质量保证金是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。缺陷责任期一般为一年，最长不超过两年，由发、承包双方在合同中约定。缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。缺陷责任期内，由承包人原因造成的缺陷，承包人应负责维修，并承担鉴定及维修费用，如承包人不维修也不承担费用，发包人可按合同约定扣除质量保证金，并由承包人承担违约责任。承包人维修并承担相应费用后，不免除对工程的一般损失赔偿责任。由他人原因造成的缺陷，发包人负责组织维修，承包人不承担费用，且发包人不得从质量保证金中扣除费用。缺陷责任期内，承包人认真履行合同约定的责任，到期后，承包人向发包人申请返还保证金。

6)安全监察制度

安全监察制度是指国家法律、法规授权的行政部门，代表政府对企业的生产过程实施职业安全卫生监察，以政府的名义，运用国家权力对生产单位在履行职业安全卫生职责和执行职业安全卫生政策、法律、法规和标准的情况依法进行监督、检举和惩戒的制度。安全监察具有特殊的法律地位。执行机构设在行政部门，设置原则、管理体制、职责、权限、监察人员任免均由国家法律、法规所确定。

职业安全卫生监察机构的监察活动是以国家整体利益出发，依据法律、法规对政府和法律负责，既不受行业部门或其他部门的限制，也不受用人单位的约束。职业安全卫生监察机构对违反职业安全卫生法律、法规、标准的行为，有权采取行政措施。这是因为它是以国家的法律、法规为后盾的，任何单位或个人必须服从，以保证法律的实施，维护法律的尊严。

思考题

1.什么是项目、工程项目?项目、工程项目的特点有哪些?

2.什么是项目管理、工程项目管理?

3.工程项目管理的基本目标是什么?它们是怎样的关系?

4.工程项目管理的任务有哪些?

5.参与建设的各方，它们的生命周期如何?

6.政府对工程项目的决策审批制度是如何实行的?

7.建设工程监理的概念及其性质。

8.哪些工程项目应进行招标投标?

9.项目法人、资本金等概念分别是什么含义?

10.工程项目实施过程中，政府的监督管理手段主要有哪些?