1.服务质量规制体系

新中国成立以后，在《中华人民共和国电信条例》之下，我国逐步确立了以“一个标准，两个办法，三个制度”为核心的服务质量管理框架，2005年以后“标准”被“规范”取代。

2000年9月出台的《中华人民共和国电信条例》将电信服务作为重要内容，电信服务管理在立法中得到了确立。其中对有关电信服务质量的规定有以下五条：一是电信业经营者应当按照国家规定的电信服务标准向电信用户提供服务；二是电信业务经营者应当建立健全内部服务质量管理制度，并可以制定并公布实行高于国家规定的电信服务标准的企业标准；三是电信业务经营者应当采取各种形式广泛听取电信用户意见，接受社会监督，不断提高电信服务质量；四是电信业务经营者必须按照国家相关规定履行相应的电信普遍服务义务；五是电信业务经营者在电信服务中，不得有不轨的行为。

“一个标准”就是《电信服务标准》。2000年1月，信息产业部出台了《电信服务标准》，它是电信行业的强制性标准，是电信运营企业提供电信服务的下限。颁布后，各电信企业还应根据实际情况，制定不低于该标准的实施细则。这在我国服务业和电信史上都是首次，标志着国家把保护广大消费者的正当权益和提高电信企业服务质量作为一项重要的工作内容，明确了政府将以用户满意度作为监督和衡量电信服务质量的核心指标。

“两个办法”分别是《电信服务质量监督管理办法》和《电信用户申诉处理办法》。《电信服务质量监督管理暂行办法》是一个法规性文件，对电信企业违反标准，并损害用户合法权益的行为，经电信主管部门调查核实，将按照办法中的规定给予行政处罚；受理用户对电信企业受理之后仍不满意的申诉案件，可以依据《电信用户申诉处理暂行办法》，向电信主管部门提出申诉。同时，信息产业部于2000年1月挂牌成立的信息产业部电信用户投诉受理中心就是处理用户申诉的机构。

“三个制度”分别是电信服务质量报告制度、电信服务质量通告制度和电信服务质量用户满意度指数评价制度。《电信服务质量报告制度》（信部电［2001］347号）规定，电信服务质量报告实行分级报告制度。跨省电信业务经营者应当将服务质量状况上报信息产业部，其分支经营单位及取得省内经营电信业务许可的电信业务经营者应当将服务质量状况向本行政区域通信管理局报告。电信服务质量报告内容包括图表报告和文字报告两部分。图表报告应当按照电信管理机构规定的统一格式、项目进行填报；文字报告要求对本报告期的服务质量状况进行定性、定量的对比分析，并针对存在的服务质量问题提出改进措施。电信业务经营者每半年报告一次电信服务质量状况，每年7月中旬、次年1月中旬将前半年的电信服务质量报告上报。

《电信业务服务质量通告制度》规定，信息产业部和省区市通信管理局对电信业务经营者的服务质量状况实行通告制度，并以“电信服务质量通告”的形式向社会公布。通告的内容主要包括：申诉受理机构处理电信用户申诉情况，电信业务经营者定期上报的服务质量的有关内容，电信服务质量用户满意度指数调查评价结果，电信管理机构对服务质量检查的结果以及对电信业务经营者严重违反电信服务质量有关规定的处理决定等。通告采用定期和不定期的方式公布。电信用户申诉处理情况的通告每季度公布一次，每季度中期公布；电信业务经营者定期上报的有关服务质量内容的通告每半年公布一次，每年7月、次年1月公布；电信服务质量用户满意指数调查评价结果的通告每年公布一次，于每年调查评价工作结束后公布；其他内容的通告采用不定期方式，根据实际情况及时公布。

《电信服务质量用户满意度指数评价制度》（信部电［2001］896号）规定，电信管理机构以“用户满意度指数”作为衡量电信业务经营者服务质量的综合指标。电信服务质量用户满意度指数评价工作由电信管理机构组织，委托协会调查中介机构实施，每年进行一次，并根据电信业务发展情况、用户关注的服务质量热点问题及用户满意度指数评价的连续性要求，确定进行用户满意度指数评价的电信业务和参加评价的电信业务经营者。

2002年下半年起，信息产业部组织有关专家对《电信服务标准》及其配套的《电信服务标准网络性能测试方法》进行修订。2005年3月，经信息产业部第八次常务会议审议通过，信息产业部部长签发第36号令，颁布《电信服务规范》，于同年4月20日施行。《规范》取代了已经试行了五年的《标准》。《标准》是以信息产业部文件形式发布的，《规范》是以信息产业部令形式发布的，属于部门规章，是以《电信条例》为上位法依据，是对《电信条例》中有关规定的细化，是立法体系的一个重要组成部分，具有明确的法律地位。

《规范》遵循管理手段和技术手段相结合的思想，从技术和非技术两个层面规范电信服务质量。对固定网本地及国内长途电话、数字蜂窝移动通信、因特网及其他数据通信、国内IP电话等八类业务设立服务质量和通信质量标准。《规范》体现了电信管理思路由监管型向服务型的转变^[13]。

随着通信技术的发展和融合，电信体制改革不断深入，市场格局发生了深刻的变化，市场主体日益多元化，新业务不断涌现，这些都给服务质量管理工作带来了新的挑战，电信服务质量管理体系需要进一步完善。针对行业内存在的深层次问题和出现的新问题，信息产业部出台了《关于规范短信息服务有关问题的通知》、《关于规范电信服务协议有关问题的通知》、《关于规范电信服务宣传与业务推广有关问题的通知》、《关于治理当前电信服务热点问题的指导意见》、《互联网骨干网网间通信质量监督管理暂行办法》等一些规范性文件。2008年，工业和信息化部还下发了《关于做好深化电信体制改革过程中电信服务工作的通知》，通过五项举措和一系列工作的开展，实现整个电信企业机构重组、网络重组和业务重组过程的平稳过渡。

2.我国电信业的服务质量评价

（1）1995年以前。

20世纪90年代以前，我国电信发展的任务还集中在扩大规模上，对于服务质量改善普遍不够重视，电信业总体服务水平很低，服务质量提高速度缓慢。主要表现在：第一，电话普及率很低，甚至达不到1部／百人。第二，电话装（移）机时间长。由于电信技术水平不高，电话装（移）机时间很长，发生故障不能得到及时解决，致使用户对此极为不满。反映用户申请服务处理速度的市话装（移）机及时率，1984年是87%，而1990年仅提高到89%。第三，电话有效接通率较低。在1984—1990年的近6年时间，长途电话有效接通率从1984年（86%）到1990年（87%）仅提高1%；市内电话接通率则没有明显改观，而且存在明显的下降趋势。进入90年代以后，我国电信发展的重点逐渐从解决新用户装机转移到满足各种用户不同业务需求和提高服务质量上来。但是，除长途电话有效接通率有所提高外，其余各项指标都没有明显改善。

（2）1995年以后。

表8.9　中国电信业固定市话领域服务质量

(www.daowen.com)

资料来源：根据《通信业服务质量报告》（1996—2005年）的数据整理。

1995年以来，随着电信市场供需矛盾的缓解以及电信市场引入竞争，电信企业的服务质量意识也逐渐增强。特别是原中国电信面对联通公司的竞争，主动加强服务质量建设。电信业服务质量每年都比上年有所提高。从表8.9可知，本地电话接通率有很大提高，从1995年的43.78%提升到2005年的95.2%。另外，固定电话装机时限也在缩短，1995年固定电话装机时限平均为30天，而到了2005年，这一指标大大缩短，平均装机时限为3.6天。修机及时率方面，由1995年的95%提高到2005年的99.8%，2000年以后修机及时率超过99%。

表8.10　中国电信业移动通信领域服务质量

资料来源：根据《通信业服务质量报告》（1996—2005年）的数据整理。

移动电话服务质量也在不断提高。移动电话接通率从1996年的38.2%提高到2000年的99.0%。移动电话掉线率从1996年的4.86%下降到2005年的0.13%。

从2001年开始，信息产业部在全国范围内进行电信服务质量用户满意度指数测评。2001年，我国电信业的服务质量有很大的改善，中国电信当年投诉率下降75%，投诉量在总量中的比重下降30个百分点，用户满意度指数为79.7分。

2006的测评工作是委托中国人民大学全华诚管理咨询有限公司进行的，该公司对中国电信、中国网通、中国铁通的固定电话业务，中国移动的移动电话业务，中国联通的C网、G网移动电话业务，中国电信、中国网通的互联网宽带接入业务共计8个项目进行了用户满意度测评。据测算分析，2006年度全国电话用户满意度指数为77.9，较2005年的77.0有所上升，互联网宽带接入业务用户满意度指数为67.4，较2005年度略有下降。其中，中国电信、中国网通和中国铁通的固定电话用户满意度分别为80.2、79.6、79.1，中国移动的移动电话用户满意度为76.7，中国联通的C网和G网移动电话用户满意度分别为75.6和75.2，中国电信和中国网通的互联网宽带接入业务用户满意度分别为65.7和70.3。

2007年的测评工作委托中国消费者协会并依照信息产业部TCSI测评体系展开，结果显示：2007年全国电信用户满意度指数为78.1分，比2006年高出0.2分，连续三年呈上升趋势。其中，移动电话业务和互联网业务的用户满意度比上年有所提高，固定电话业务的用户满意度略有降低。

3.近几年电信服务质量规制的重点

2005年，信息产业部针对电信服务方面社会反响强烈的问题进行了重点整治，发布了《关于治理当前电信服务热点问题的指导意见》，对电信服务中存在的“不对等服务协议”、“消费陷阱”、“电信卡余额作废”三大热点问题提出规范性指导意见。2006年重点放在综合治理信息服务陷阱问题、宽带上网账户安全问题。

2007年服务质量规制的重点是查处服务违规行为。信息产业部全年共查处违规企业500多家次，勒令整改100家，全国公开曝光35家，停业整顿20家。各相关基础电信企业遵照“谁经营，谁负责；谁接入，谁负责”原则，对严重违规的784余家增值服务商依据合作协议采取了停止结算、停止业务、关闭端口和业务下线等措施。信息产业部开通了“12300”申诉热线、“部长信箱”、“网站留言”、群众信访等多种渠道，建立了部省两级用户申诉专门处理机构。全年处理用户申诉和咨询11 000件，处理用户来信来访3 000余件。表8.11是2007年第三季度的用户申诉情况。

表8.11　2007年第三季度基础电信业务经营者用户申诉分类统计表

注：各基础电信业务经营者被申诉量中包括用户对与其合作的增值电信业务经营者的申诉。
数据来源：《电信管理文件汇编》（2007年度），《信息产业部关于电信服务质量的通告》（2007年第4号），第348页。

2007年第三季度，信息产业部从电信用户申诉受理机构、政府网站、部长信箱等渠道共受理关于电信服务的申诉6 275人次，季度用户申诉率为7.07（人次／百万用户），较上季度大幅下降。数据显示，通信质量方面的申诉为1 118人次，较上季度下降35.41%，其中用户关于网间通信质量的申诉较上季度下降幅度较大；收费争议方面的申诉为2 870人次，较上季度下降44.96%，其中用户关于基础电信服务方面的收费争议大幅减少，信息服务收费的申诉较上季度下降10.3%。收费争议始终是用户申诉的热点。但是，第三季度涉及声讯服务的用户申诉较上季度上升116%；此外，个别电信业务经营者在用户端设施维护、安装等方面提供的服务不符合《电信服务规范》要求，以及营销人员、系统操作人员人为差错所引发的用户申诉较上季度上升5.29%。

2008年，电信产业进行重组。因此，抓好电信体制改革过程中的服务质量监管，实现整个电信企业机构重组、网络重组和业务重组过程的平稳过渡是重中之重。基本实现了“客户服务不中断，客户感知平稳，客户权益不受损”，完成了中国乃至世界电信史上最大规模的用户跨经营主体迁移——CDMA网络和用户从原中国联通并购进入中国电信。同时，部省协同，政企联动，针对增值电信领域少数企业存在的乱扣费、诱骗消费、虚假宣传等问题，加大对增值服务领域的监管。2009年，重点在规范第三代移动通信服务质量、完善电信用户申诉处理工作规范、规范公用电话管理。定期开展电信服务质量状况评估、用户申诉成因分析、服务和收费监测检查，重点查处了手机内置业务、增值电信服务中的诱导消费、乱收费和服务不规范等热点问题。