新中国成立以来，随着电信市场的开放，政企分开，引入竞争，一方面，实行市场调节价的业务范围在不断扩展。另一方面，在政府规制定价的领域，也出现了规制制度的创新。我国对电信产品和服务的价格规制实现了由最初实行的完全由政府定价，到政府定价与政府指导价相结合，再到政府定价、政府指导价和市场调节价相结合的转变^[19]。从2005年10月开始，又在原来通过政府定价或政府指导价进行规制的部分业务领域逐渐引入了价格上限规制。

1.完全由政府定价

从新中国成立到改革开放前，电信资费主要是根据国家需要来制定的。国家根据政府机关和一般消费者对电信产品的低水平需求制定电信资费，不考虑电信企业的生产效率和盈利状况。这一时期，电信市场属于垄断经营，政府对电信资费实行严格的规制，包括两方面的内容，即对资费水平的管理和对资费结构的管理。由于我国经济基础条件落后，各项基础产业均处于起步阶段，在当时电信网络发展不健全、业务单一、电话普及率低、且人均收入不高的情况下，电信主要是为党、政、军等政府机关服务的，因此电信资费主要是根据国家需要来制定的。资费采用全国统一定价，对大多数居民用户经常使用的基本电信业务（市内电话）等采取了低资费政策，而对普通居民相对用量不大的国际电话、长途电话等业务实行了较高的资费标准，电信行业整体上处于亏损的局面。

2.政府定价与政府指导价相结合

1978年改革开放以后，我国国民经济得到迅猛发展，对于通信的需求大幅度提高，使得电信行业一度成为制约国民经济发展的瓶颈。为了加速发展，国家通过宏观政策、调控价格杠杆，逐渐提高电信资费的收取水平，形成了高资费结构体系。从改革开放到1990年代初，国家陆续批准了电信企业收取电话初装费、邮电附加费等政府性基金，同时多次上调了电话资费水平，包括市内电话资费和长途电话资费。随着汇率的变化又六次上调了国际及港澳台电话资费水平。

在1994年之前，我国电信行业基本上是垄断经营的，管理上采用了政企合一的形式。电信资费的监管基本上采用的是政府定价和政府指导价。因此，很多电信资费一旦制定，多年不变，而且还有一些特殊政策和强制性标准，再加上长期运用交叉补贴政策，如“国际补贴国内、长途补贴本地、移动补贴固定、电信补贴邮政”，资费结构矛盾日益增多。

3.政府定价、政府指导价和市场调节价相结合

1994—2004年，是我国电信竞争初步引入的阶段，市场经营格局也由垄断向竞争过渡。一管到底的高资费结构显然不能适应电信行业的进一步发展。为了解决电信资费的结构性矛盾，国家先后在1996年、1997年、1998年和2001年四次进行电信资费的结构性调整，其核心是降低国际及港澳台电话资费、长途电话资费、出租电路资费、因特网业务的资费和农村电话费，适当提高市话资费水平，逐步降低初装费和附加费收取水平，并最终取消了这两项收费。在电信市场竞争引入后，及时实现了电信资费的再平衡，大大降低了业务间的交叉补贴。这一阶段的资费规制重点是：在资费总水平降低的前提下，逐步减少业务间的交叉补贴，以成本为基础，以市场为导向，对电信资费进行有升有降的结构性调整。

在本地固定电话业务方面，中国电信和中国网通为政府直接定价，中国联通、中国铁通是政府指导价，可以上下浮动10%。在长途电话方面，中国电信、中国网通是政府直接定价。在移动电话方面，中国移动业务是政府直接定价，中国联通是指导价，有10%的价格浮动空间。在出租专线业务方面，中国电信、中国网通是政府定价方式，其他公司如中国移动、中国铁通、有线电视公司等是政府指导价。在接续费方面，采用的是基于资费的批发价格即折扣价，与成本没有直接联系。政府主要管理主导公司如中国电信和中国网通的接续费。在增值业务方面，实行的是市场定价。

4.价格上限规制的逐步引入

信息产业部和国家发改委联合发文宣布从2005年10月1日起，放开部分电信业务的定价权，其中国内长途通话费、国际长途通话费及港澳台长途通话费、移动漫游费和固定本地区间通话费由原来的政府定价改为上限规制，上限为现行资费标准。政府主管部门将视市场情况适时调整资费上限标准，电信企业也可提出调整申请。此次部分电信业务资费管理方式调整将我国电信业长期执行的政府定价将转变为上限规制，显然对未来的电信资费规制与实践有重要指导意义。(www.daowen.com)

2008年1月，信息产业部、国家发改委组织召开听证会，听取相关方面意见。2月，在汇总、分析、研究各方面意见的基础上，发布了《关于降低移动电话国内漫游通话费上限标准的通知》（信部联清［2008］75号），下调国内漫游通话费上限标准，下调后漫游状态下做主叫上限资费0.60元／分钟、做被叫上限资费0.40／分钟。通过此次漫游资费调整，消费者漫游通话费支出明显下降，总体漫游通话费支出减少100多亿元^[20]。

5.继续深化电信资费管理方式改革

2009年，电信资费管理方式改革继续深化，推动资费水平进一步下降^[21]。

为支持新农村建设，持续降低固定电话营业区间通话费上限标准。到2009年年底，全国所有省（区、市）区间通话费上限标准已从原有的0.5元／分钟下降到了0.3元／分钟以下，20个省份降到0.2元／分钟以下，北京、上海取消了区间通话费。

2009年11月，工信部为了加快电信资费市场化进程，出台了《关于调整固定本地电话等业务资费管理方式的通知》，对固定本地电话业务的基本月租费和本地网区间营业区内通话费，以及本地网无线接入电话（小灵通）业务基本月租费和本地网通话费的资费，由现行政府定价改为实行上限管理，对出租电路长期租用资费实行上限管理。政府进一步放松对资费的管制权，将固定本地电话资费的定价权交给企业，使其有更大的定价权；固定本地网营业区内通话费的计费单位、资费结构、资费标准发生了变化。

2009年年末，将移动电话在本地拨打长途电话时同时收取的本地通话费和长途通话费两项收费，合并为长途通话费一项资费。全面执行手机长号一费制的调整有利于简化资费结构，使资费体系更简明，同时有利于推动长途电话资费水平的降低。

在电话网结算方面，2008年电信市场重组之后，为推动区间通话费的降低，工信部在2009年出台了《调整固定本地电话网营业区间结算标准的通知》，将运营商本地固话的网间结算由0.15元／分钟调整为0.06元／分钟，区间结算资费降低，对在同一地区内相对弱势的固网运营商更为有利。2009年年末，工信部出台了一系列调整本地电话的结算政策。一是从2010年6月开始，将固定与移动之间的单项结算政策（即移动单项结算给固定0.06元／分钟，固网不结算给移动），调整为双向结算政策（及移动依然结算给固定0.06元／分钟，但固网要结算给移动0.001元／分钟）。二是2010年对TD网本地通话实施2折优惠。三是将短信业务网间结算价格由0.05元／分钟下调到0.03元／分钟。结算体系的全面调整为业务运营提供了公平竞争环境。

综上所述，英国、美国和中国的价格规制表现出不同的特点。在政府决定对电信产业进行规制改革之前，英国电信公司是邮政局下的一个政企不分的国有垄断企业，经营效率低下。英国电信业在世界上最先进行了价格上限规制的实践，经历了六个阶段。采用的是零售物价指数（RPI），同时期的规制方式及过程都较为复杂，根据实际的技术进步和生产率状况，X因子进行过多次调整。美国电信产业规制合同设计从最初的总回报率规制，到之后的分业务回报率规制，再到以价格上限制为代表的激励性规制，经历了三个阶段。在相当长一段时期，采用的是利润分享同时使用的混合价格上限规制，1997年之后才实行纯粹的价格上限规制。

2005年之前，中国实行的是政府直接定价和指导定价，定价原则都是“补偿成本加合理利润”，但是对成本与利润的核算都没有规范的方法，在制度上也缺乏价格法律保障与信息透明机制。在定价的具体方法上，政府对规制价格的审定基本上是以被规制企业上报的成本和其他主管部门提出的调价方案为依据。没有从控制价格需要的角度设计成本的规则，没有法定的预期成本的根据，也没有明确的、量化的效率提高标准和要求。至于利润的确定，至今还没有明确规定任何产业合理的利润标准，更不用说是以总资产和净资产为计算基础，或者对不同来源的资本规定不同的回报率了。定价的基本原则是保证不亏损，能盈利，而且要保证未来发展需要的资金，价格水平没有上限，也没有利润率控制，最低下限是保证不亏本。可以说，目前我国的电信资费水平表面上受到严格的规制，是由政府直接定价或者制定指导价，但是实际上没有控制，定价绝对向企业倾斜。事实上，这是一种有着特殊含义的“价格下限制”。2005年以后逐步引入的价格上限规制虽然符合电信资费监管的发展方向，但我国电信业务的价格上限指数目前并没有计算出来，部分资费执行上限规制的价格只能是现行价格，它一般只在资费上涨时能起监管作用，在资费下跌时并不起作用。价格上限规制必须具备三个前提条件：一是电信企业完成了产权体制改革；二是有科学、透明的成本核算；三是制定了反垄断法。这三个前提在我国现在都不具备。因此，推行上限管理甚至引发了恶性的价格战争。因此要抓紧制定相应的配套规章和措施，维护市场的有序竞争。同时，要制定资费上限的定期评估程序，使上限管理科学和规范化。

从更深层次上说，我国之所以选择了具有低强度的激励规制合同，是由其所面临的制度约束决定的。作为一个发展中国家，中国目前的市场经济制度还很不完善，主要表现在低效率的税制和税收体制、缺乏有效的监督机制、较低的收买交易成本、政府缺乏可信承诺的能力、财富约束、政出多门的官僚体制，以及政府部门的多重目标等。除了监督机制方面存在的问题要求提供高强度的激励规制合同以外，其他的制度变量都要求提高具有低激励强度的规制合同。为了提高生产效率，中国经济迫切需要提供高强度的激励规制合同，但是这样做又与目前的制度环境产生冲突。要想走出这个困境，某些方面的制度改革是必不可少的。