美国电信产业规制合同设计从最初的总回报率规制，到之后的分业务回报率规制，再到目前的以价格上限规制为代表的激励性规制，经历了三个阶段。

1.总回报率规制阶段

在1984年解体以前，美国电话电报公司（AT＆T）垄断了美国大部分的电信业务^[15]，同时，政府对AT＆T公司所提供的电信服务的价格进行严格的限制。具体的价格规制分联邦和州两个层次进行（欧阳武，2000），由联邦通讯委员会（FCC）负责跨州长途电话的价格规制，各州公共事业管理委员会负责本地电话和州内长途电话的价格规制。AT＆T公司在正式对外提供电信服务前，必须向相应的规制机构提交服务资费表，包括服务项目的说明、服务价格和提供服务的条件，价格规制的目的是控制AT＆T公司的资本回报率（回报率），使其保持在一个合理水平。

对自然垄断企业进行回报率规制，一般基于以下的简单财务公式：

其中r为回报率，为把其保持在一个合理的水平上，规制机构必须掌握（7.50）式中的有关数据，即

当期垄断性业务的营业收入：Y；

当期运营成本：OE；

当期折旧：d

当期税收总额：T；

资本基数：V－D（V为资产总值，D为累积折旧）。

从理论上讲，为了达到规制的目的，要求上述每一个方面的信息都要受到规制机构的严格监督。具体包括：制定公共电信公司的会计核算科目、规定属于正常营业成本开支的标准、制定折旧政策、确定合理的折旧率、对资本基数的监督和资本回报率的确定，以及监督垄断电信公司的营业收入。

其中，资本基数的监督最困难，正如Averch and Johnson（1962）所指出的，在回报率规制合同条件下，自然垄断企业有过度投资的动力，即通过加大资本，增加资本基数，从而增加营业收入。美国联邦通信委员会通过对AT＆T的设施建设计划的审查和对建设预算的审查实现对资本基数的监督，但规制实践表明，“A－J效应”普遍存在。

从1934年《通讯法》生效到1965年，美国联邦通信委员会对AT＆T的价格规制具体采用协商监督的方法。每隔一段时间，AT＆T公司就向联邦通信委员会递交一份电信经营状况的最新发展报告。联邦通信委员会根据这个报告研究确定，是否需要对当前的价格进行调整。联邦通信委员会通过控制AT＆T公司的投资，从而控制投资基数，再设定一个与当时经济发展水平相适应的投资回报率，达到控制AT＆T总收入的目的。只要AT＆T公司的总收入不超过这个控制数，就不进行价格调整；反之，联邦通信委员会就要求AT＆T公司降低价格。在20世纪60年代早期，美国联邦通信委员会设定的回报率在8%左右^[16]。

但是这种总回报率规制方式仅考察了企业总收入和总成本，不涉及各单项业务的收入和成本情况，以及多项业务之间的资费结构等问题，因而，比较适合于单一业务的垄断市场。当出现了新业务，尤其是带有竞争性的新业务以后，就产生了较大的争议。1964年，联邦通信委员会开始调查不同业务的成本，要求AT＆T公司提供7项跨州电信业务的成本与收益数据。数据结果显示，尽管总的回报率只有7.5%，但竞争性业务的回报率明显比垄断性业务低得多^[17]。这表明AT＆T确实利用垄断业务的高价格补贴竞争业务的低价格，这种“交叉补贴”的方式对竞争业务的市场竞争对手构成了极大的威胁。美国联邦通信委员由此意识到需要改变对AT＆T资费的规制办法，即实行分业务的资本回报率规制。

2.分业务回报率规制阶段

1965年，联邦通讯委员会部分放开了跨州长途业务，并开始对电信运营商进行分业务的回报率规制，以防止交叉补贴。1968年3月，AT＆T主动向联邦通信委员会提出修改“专线批量出租业务（Telpak）”的资费标准，联邦通信委员会没有同意AT＆T的修改方案，而是对AT＆T的资费标准进行调查。这次调查的重点在于AT＆T各种跨州业务之间的关系，以及每一种业务在总收入中的份额，并以此提出了完全成本分摊的方法，就是将所有成本都分配到不同的业务中。这种思路与过去的总量回报率控制完全不同。之所以要将所有的成本全部分摊到不同的业务中去，是为了防止不同业务间的交叉补贴。然而实践表明，因为规制者没有足够的信息确定不同业务的成本，在完全成本分摊基础上分业务的回报率制并不奏效，相反还增加了规制的成本。

3.激励性规制阶段

进入20世纪80年代后，美国无论是在州层次，还是在联邦层次，都开始引入新的激励性规制方法以代替分业务回报率控制的规制方法。各州相机采取了一些改革办法。这些办法既有在原来的回报率控制基础上的改进，也有的是引入价格上限法、收益分享法等新办法来代替传统的回报率控制的方法。如表7.3所示。

表7.3　美国使用相应规制政策的州数量

数据来源：转引自Ai，C.，S.Martinez，and D.Sappington.2004.Incentive Regulation and Service Quality in the U.S.Telecommunications Industry.Journal of Regulatory Economics 26（3）：263-285。(www.daowen.com)

美国的价格上限规制可以分为以下几个阶段。

（1）第一阶段：1989—1995年。

在联邦层次上，FCC（美国联邦通讯委员会）于1989年取消了对AT＆T公司的回报率控制的规制，改为价格上限方式，价格增长率的上限由（7.51）式给出：

其中，IGNP为国民生产总值指数；IP为价格指数，衡量当期的通货膨胀水平；X为一定数额扣除，如3%等。

为了避免AT＆T公司进行业务之间的交叉补贴，联邦通讯委员会将AT＆T的长途电信业务分为3个组，规定每个组的价格在不超过（IGNP－IP）－X的情况下，AT＆T可根据市场的情况自由定价。服务组合一是跨州与国际长途电话通信费用；服务组合二是800专线服务项目；服务组合三是大型商务的服务项目，如私人网络、专用线路与数据传递等服务。在此三个服务组合中，除FCC设定各服务组合的X值为3%外，还规定个别业务价格的波动幅度不得超过5%，这样可以避免厂商对于其服务组合中的个别项目进行差别定价。

联邦通讯委员会对地方小贝尔公司（RBOC）采取了价格上限制与回报率规制相结合的规制方式。首先，RBOC提供的服务定价需低于价格上限；其次，如果RBOC的报酬率超出所规定的值，RBOC就必须将超出的部分还给用户。联邦通信委员会还将对RBOC公司的价格上限IGNP－IP－X的X值分两种，X＝3.3%和X＝4.3%，由电话公司自己选择采用哪个X。当然，选择不同的X所要求返还给用户的利益有所不同。若电话公司选择的X值越大，则超过生产效率目标的利润所得必须分享给消费者的比例就越低。具体如下：

表7.4　美国对LECs企业第一阶段的价格上限规制的利润分享

（续表）

资料来源：FCC网站（2001）。

对回报率下限的规定是：当LECs的盈余低于合理报酬率1%时，企业可以在下年度调高价格上限。而对LECs价格上限规制方案中共分为四个组合，分别是：一般线路、敏感电信业务、特殊连接、互联互通服务。这种分法可以涵盖LECs的所有业务，但是有些契约型或是暂时性的业务服务，将不受价格上限规制。

（2）第二阶段：1995—1997年。

1995年，联邦通信委员会又修改了对RBOC公司的规制政策，增加LECs的价格弹性，以适应竞争。将对X的选择增加到三档，分别为4.0%、4.7%和5.3%。对选择5.3%的公司，不需要对消费者返还利益。具体选择方案如表7.5所示。

表7.5　美国对LECs企业第二阶段的价格上限规制的利润分享

资料来源：FCC网站（2001）。

（3）第三阶段：1997—2000年。

1997年，联邦通信委员会将价格上限的X值一律改为6.5%，并取消了利益返还政策，开始实行纯粹的价格上限制^[18]。但承诺保障企业的最低报酬率为10.25%。若报酬率没达到10.25%，则允许下年度调高跨州接入费率以达到报酬率10.25%。

现在美国FCC对电信资费不给予规制，由运营商自定资费标准，但制定这个标准的原则是不影响消费者权益。如果违反了原则，运营商就会被起诉。

1992年，FCC对价格上限规制下AT＆T绩效进行了审查。审查涵盖了1989—1991年三年的时间。审查的结论是，AT＆T的三个服务组合价格的变化率保持在规制机构规定的水平之下。总的价格水平上升了10%，居民地方电话服务价格下降了4.4%。FCC估计消费者从价格下降中得到的收益和从生产率提高中得到的好处约有12亿美元。审查还表明，在这3年的时间里，AT＆T没有要求提高单个服务价格到最高水平，反而要求降低十二种服务到最低水平以下。第一个三年的价格上限规制的试行当中，消费者似乎从降低的长途电话价格中得到了很多的收益。AT＆T如果表现不好，则意味着会回到回报率规制上去。因此，消费者从中得到的收益有可能是因为试行效应。而且有可能是因为竞争的压力而不是价格上限规制，很难区分多大的部分可以归功于价格上限规制。