在相当长的一段时期，中国电信产业一直是由原邮电部垄断经营的。原邮电部既是电信政策的制定者，又是电信业务的直接经营者，实行典型的政企合一的规制体制。在1994年，原邮电部实行机构改革，把原来主管部内外电信工作的电信总局从原邮电部机关行政序列中分离出来，并在1995年办理了企业法人登记，企业名称为“中国邮电信总局”（简称“中国电信”），从而在形式上实行了政企分离。与此同时，成立了电信政务司，作为电信业的规制机构。1998年，在国务院政府机构改革过程中，在原邮电部和原电子部的基础上，组建成立了信息产业部，作为中国电信业的规制机构。目前，基本上形成了以信息产业部为核心的集中、垂直的规制体制^[17]。

在中央一级，根据1998年国务院机构改革的“三定”方案，信息产业部不仅是电信行业主管部门，同时也是电信资费主管部门，负责制定电信资费标准并监督执行。但是，原国家计委和现在的国家发展和改革委员会并未完全失去规制电信资费的权力。根据《中华人民共和国价格法》，信息产业部对电信资费的重大调整，仍须取得国家发展和改革委员会的同意。但总的来说，电信资费政策调整的制定权，已从国家发展和改革委员会转移到了信息产业部，前者只能对信息产业部提出的资费调整方案进行修改并提出意见，不再能单独出台资费方案。

但是对市场准入的规制权并没有授予信息产业部。在市场准入方面，目前没有明确负责的规制机构。但从规制权限和过去的改革看，在中央一级，目前中国电信业市场准入实际上是由国务院直接管理。如，1989年决定无线寻呼和电信增值业务放开经营，以后允许中国联通、中国吉通、原中国网通、中国铁通进行电信领域经营，并规定其经营业务范围；1998年、2000年两次对电信资费的调整；1999年、2001年对中国电信的两次分拆，都是以国务院文件或国务院转发有关部门文件的形式决定的。国务院所属的管理部门如信息产业部与国家发展和改革委员会等，只是提出自己的方案供国务院参考，最终决策权在国务院，由国务院直接掌握并组织实施。

实际上，电信资费的最大规制机构也是国务院，信息产业部和国家发展与改革委员会对重大电信资费调整的决定，必须报国务院批准，国务院的批准才是最后决定，最后政策出台一般只是以信息产业部和国家发展与改革委员会的名义下发。在重大资费调整上，信息产业部或国家发展与改革委员会或者二者联合都没有最后决策权。(www.daowen.com)

在价格的管理上采取的是中央与地方分级管理的体制，中央有中央的管理权限，地方根据中央授权管理地方物价。在中央基本政策允许的框架内，地方可根据本地情况制定本地的价格政策。这样，在资费规制上，事实上就存在中央与地方分级管理的体制。目前电信资费规制权主要在中央和省两级。例如，地方政府（主要是省级政府）对本地电话资费标准就有一定的规制权力，本地电话的资费标准是由各省通信管理局和各省级物价管理部门根据中央政策精神共同决定的。根据2000年7月10日国务院批转信息产业部的《关于地方电信管理机构的重组方案》，各地电信“实行信息产业部与所在省、自治区、直辖市人民政府双重领导，以信息产业部为主的管理体制”。“省、自治区、直辖市设立通信管理局，局长、副局长的任免，由信息产业部会同地方人民政府办理。通信管理局组建后，撤销邮电管理局”。有权进行电信资费规制的地方物价管理部门，接受的是中央和地方的双重领导，在组织关系上接受当地政府的领导，在业务上接受上级主管部门的指导。

规制制度的基础是规制立法。美国政府规制体制的最大特点是强调法律程序，通常采取举行公开听证会、由司法部门对规制问题进行最后裁决的形式。其自然垄断产业的规制改革通常都是以修改、制定有关法律为先导的。虽然与美国相比，英国的规制立法稍显滞后，比美国晚了将近半个世纪，但是在规制改革方面，还是体现了“立法先行”的原则。而在我国，目前还未颁布《电信法》，电信行业规制的最高法律依据是国务院颁发的《中华人民共和国电信管理条例》，只是行政法规。而且《电信管理条例》是由信息产业部负责起草的^[18]，具有明显的行业、部门保护特色，信息产业部在负责行政法规制定的同时，还负责行业规制立法的执行。由行业主管部门实际行使自然垄断产业的规制立法权和执法权，并被行业主管部门用来保护本行业、本部门的利益、权力，使得自然垄断产业的行业垄断行为、部门保护行为合法化。

由于《电信管理条例》内容相对简单，只是做了一些原则性的规定，具体规制办法都是由规制机构在规制过程中灵活掌握的。各种重大规制政策及政策调整的依据，主要是由国务院及信息产业部、国家发展和改革委员会单独或联合下发的文件。例如，1998年、2000年两次对电信资费的调整，1999年、2001年对中国电信的两次分拆，都是以国务院文件或国务院有关部门联合下文的形式决定的。可以说，目前中国电信业的规制依据，主要是国务院及其下属部门的行政命令，不是全国人大的法律或法规。国家发展和改革委员会对电信价格进行规制的法律依据是《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国电信管理条例》。《中华人民共和国价格法》是管理价格的一般性立法，不是针对电信的专门立法。所以，国家发展与改革委员会对电信价格的规制，是从一般价格管理意义上对电信价格进行规制的。在地方层面，主要是省级人大、政府的地方法规与政令作为电信规制的依据。从某种程度上说，目前的电信管理体制立法与行政执法是合一的。这种政策制定与执行合一的管理体制，不利于部门间的相互监督和制约。