制度经济学指出，必须关注制度如何变迁以及怎样约束经济主体行为的问题。新古典经济学只考虑了技术和禀赋的限制，而忽视了制度，因而无法充分解释资源、权力和财富的分配。Williamson（1985）指出，制度分析的基本单位是交易而不是偏好或技术，交易费用经济学为我们理解不同的制度安排提供了理论框架。

在任何交易中，有限理性、机会主义和资产专用性这三种因素的相对重要性将决定调节交易活动的相应制度。有限理性源于交易过程中行为人获取和处理信息是有成本的；机会主义包括事前的逆向选择和事后的道德风险。资产专用性指资产用于已选定的目的以后实现资产原始价值的困难程度。制度成功的关键因素是制度有能力在防范机会主义的同时组织交易以有效利用有限理性。因此，如果存在有限理性和机会主义，而不存在资产专用性，竞争性的结果就是有效的。如果不存在有限理性的问题，就可以通过复杂的合同或计划来解决机会主义和资产专用性问题，对每个偶然事件都谨慎预测，小心处理。如果不存在机会主义，就可以通过承诺或简单的合同实现交易，代理人将守信行事，不需要进一步的监督或强制。但如果三种因素都存在的活，则要求治理结构必须事先明确任务，还要有事后监督和实施结果的机制。由于这些事情事先都无法充分确定，处理这些问题的制度就变得非常关键了。自然垄断产业规制必须处理垄断企业的资产专用性、规制者、消费者的有限理性，以及上述三方的机会主义倾向^[13]。因而规制制度设计尤为重要。

为了降低规制成本，减少规制失灵，取得规制收益，某种形式的规制制度安排十分重要（列维、斯皮列尔，2004）。规制制度的设计关键在于两个层次：一是规制合同的设计。在规制者与被规制自然垄断企业之间，一般都存在着某种形式明确的或隐含的规制合同。一方面为了刺激被规制自然垄断企业提高内部效率，规制合同必须要留给被规制自然垄断企业一定的信息租金；另一方面，通过规制合同的设计，使得被规制自然垄断企业的信息尽可能地得到显示，也就是说，要尽量把留给自然垄断企业的信息租金减少到最低的程度。通过规制合同的设计，实现企业效率和信息租金间的某种平衡。二是规制治理结构的设计。为了避免规制者不能够很好地代表社会福利和承诺不能实现的问题，需要对规制者进行规制。也就是解决施蒂格勒（1996）所提出的“谁来规制规制者”的问题。当然，一个良好的规制治理结构是设计良好的规制合同得以实现的一个非常必要的前提条件和保证，充分的激励不仅要求规制者留给被规制自然垄断企业以剩余索取权和足够的信息租金，还必须使得规制者的承诺是可信的。规制合同的设计包含非常丰富的内容，将在下一章单独分析。下面就规制治理的设计进行展开。

规制治理结构的设计要解决的是规制“规制者”的问题。从某种程度上说，政府也是一个垄断者，拥有其他行为主体所没有的强制力（斯蒂格勒，1996）。在对自然垄断产业的规制中，政府至少拥有以下三类强制力：第一，政府可以通过行使征税和禁止权，限制新企业进入自然垄断行业。第二，政府可以行使征税权和处罚权，减弱或消除自然垄断行业因竞争不足造成的产品和服务在质量、价格等方面的问题。第三，政府直接行使征税权、禁止权、处罚权等，降低交易成本。然而，正如罗兰（2000）所说的，在任何一个经济中，尽管政府规模问题^[14]一直有很多争议，但是，政府活动都被认为是必不可少的。政府为了执法，一般对使用暴力有垄断地位。一方面，政府的权力无时无处不在产生着可能滥用权力的机会。从经济学的观点看，这种权力可以被用来掠夺私营部门和经济当事人。另一方面，无政府状态却会摧毁保护私有财产的法律保障。真正的难题在于寻找一种政府，其作用既不能过分强大到掠夺私人经济的地步，又要足够强大，从而能够执行法制。因此，寻找一个有效的治理结构，对作为规制者的政府机构进行规制就显得十分必要。

在信息不对称的情况下，怎样通过规制合同设计，来实现被规制自然垄断企业与规制者的激励相容，促进被规制自然垄断企业提高经营效率，同时实现激励与减少被规制自然垄断企业信息租金之间的协调，这一部分内容由于信息经济学的发展日益成为大多数文献对规制制度研究的主要侧重点。相比较而言，学者们对规制治理关注不够，或者仅仅从行政或法学的层面来研究规制的治理问题。实际上，过分强调规制合同的设计是不妥的，虽然规制的激励确实影响绩效，但是只有当合适的规制治理结构到位，它才能充分发挥作用。

而且，我们在前面的分析中看到，政府对自然垄断产业的规制失灵不仅仅是由于两者之间的信息不对称造成的。政府是否能够很好地代表公共利益，政府是否能够遵守承诺也是两个非常重要的原因。因此，规制治理结构不容忽视。规制俘获程度与规制合同的激励强度有关。相对于高强度的激励合同，当存在较完备的会计制度时，低激励强度合同更不易于受到规制企业收买的威胁，正是高激励强度的规制合同才使收买规制机构的行为变得有利可图。这一结论蕴含的政策含义是：如果规制企业的收买威胁较严重时，就应该采用低激励强度的规制合同，而采用高强度激励合同必须与可以减轻规制俘获问题的规制治理结构联系在一起。由于规制承诺的有限性会降低规制合同的实际激励强度，故这一结论蕴含的政策含义是：如果规制机构的承诺比较软弱时，就应该采用低激励强度的规制合同，而采用高强度激励合同必须与可以加强政府规制承诺的规制治理结构联系在一起。(www.daowen.com)

规制的治理结构实际上是将规制的制度环境纳入规制激励的分析当中。列维和斯皮列尔（2004）强调了决定规制治理结构的五种要素，即制度禀赋、司法制度习俗和其他非正式的但被广泛公认的规范、社会中标志竞争的社会利益和它们之间的平衡的符号、意识形态的作用以及国家的行政能力。从规制治理结构上，决定规制合同的有效性主要取决于以下四个方面：（1）规制的程序化问题。程序化可以限制具有自由处置权的规制机构的权力，尽管程序化损害了灵活性，但能够确保规制者不滥用权力。限制行政权以使其难以任意改变规制的同一机制，也可能使其难以首先制定明智的规制，或当情况变化时难以修正规制。（2）多个代理人和独立代理人。多个代理人指规制合同是通过政府多个机构同时监督和实施的。多个代理人的最大问题是存在多个代理人目标不一致导致的掣肘效应，以及代理人之间的权限模糊造成的协调成本等。独立代理人（单个代理人）是指有单一的机构实施规制，独立代理人虽然减少了不同机构间的协调成本，但其很大的自由处置权也会诱发规制俘获和权力滥用等问题。（3）强政府和弱政府。强政府是指政府具有自己的机制判断和利益，而不是听命于利益集团的摆布；弱政府则更多地被利益集团所俘获。（4）司法制度。司法扮演着最后的仲裁人的角色。如果被规制自然垄断企业或规制机构出现了问题，或者规制合约由于人为因素无法执行，司法介入有利于政府维护自身的声誉，并对其他潜在进入者提供示范。

总之，为了保证规制的有效性，至少需要在两个层次上对规制机构施加限制：第一，规制机构本身需要受到约束；第二，规制机构的相机抉择权也要受到限制。这些约束若要成为可信的约束，都需要用制度来加以保证。虽然哈耶克坚持有效的制度安排只能作为公平竞争和自愿交易的结果而出现^[15]，但转型经济学的研究表明（罗兰，2002）：制度向更高效率的演进取决于初始状态和持续的政治上的支持。一方面，自然垄断产业规制制度设计的出发点是初始的规制制度体系，任何制度演进过程必须把当事人在这个出发点的初始经济行为和预期作为前提条件。另一方面，利益集团在制度演进中的作用也十分重要。不同利益集团对现存制度安排的态度是不同的，或维持、或改革、或倒退，它们之间的力量对比和政治博弈决定着制度演变的进程。

规制机构的独立对于规制的效率来说至关重要。它包括两层含义：一是规制机构与被规制企业的独立，即我们通常所谓的“政企分开”；二是规制机构在实施政策时与政府其他相关机构的相对独立。具体来说，并不是要规制机构独立于政府政策，或越权制定政策，而是指有专业技能的人在不受政治家或行业“游说者”的干预下贯彻政策，独立管理，并按照特定的运行规则对结果负责。因此，规制机构的独立实际上与任何大型组织中推行的专门对绩效负责的代理机构并没有什么本质区别。

正如林毅夫（2003）所指出的，制度经济学的两个基本结论是：第一，制度是重要的，制度影响着经济绩效、资源配置、激励机制。第二，制度是内生的，没有放之四海而皆准的“最优制度”，但制度安排具有一定的规律性。下面我们对英美两国的自然垄断产业规制治理结构进行比较分析，并尝试从中找出一些规律性的东西。