政府规制为什么会发生失灵的现象？主要有以下三个原因：

第一，政府与被规制自然垄断企业之间的信息不对称。

规制作为政府干预产业的行为，要达到预期目标首先必须拥有必要的信息。在对自然垄断企业的规制中，也就意味着政府要能够通过畅通的信息渠道，了解到自然垄断厂商生产的成本、技术进步的速度，以及消费者需求函数的相关信息。只有在这个基础上，规制者才能进行理性的计算，由此确定合理的规制合同。但是，实际上，政府的规制活动受到严重的信息约束，规制者不能依靠那些只有企业一方持有的信息^[1]（拉丰，2002）。这种信息约束可以分为两类：“道德风险”和“逆向选择”。

“道德风险”指的是被规制自然垄断企业由于其行为无法被观察到时所采取的机会主义行为。此时，成本成为规制者观察不到的内生变量，企业可以任意采取行动来影响它的产品成本或产品质量。这类任意行动最典型的标志就是努力程度。在通常情况下，它表示的是企业的经理投入的工作实践或者他们的工作强度不够，但是对它的理解应该更宽泛一些，还包括“负努力”的情形。例如，经理对额外收入的配置（雇佣人员来减轻他们的工作负担，对过度的投入品存货漠不关心等）、沉溺于更有利于他们的职业前景而不利于效率的活动、推迟会招致反感的行动（如在经济不景气时期解雇工作人员）、高价购买原材料和设备、储藏当期合约不需要但有利于赚取商业利润或者赢得将来合约的工程师或者机器。

“逆向选择”指的是被规制自然垄断企业因为比规制者了解更多关于成本的信息而采取的机会主义行为。此时，假设企业的成本是外生的。那么，控制流向规制机构的信息的能力是企业影响决策的一个关键因素。Owen and Braeutigam（1978）论述了受规制的自然垄断企业是怎样操纵信息的：第一，通过提供精心准备的材料，企业可以把规制机构导向它们合意的方向。第二，限制信息。第三，还可以通过过度反应达到拖延的目的：把大量的信息推给规制机构，让它们消化不了。有时候，当要求企业提供某一条具体的信息，而且很难拖延或者不能拖延提供时，最好的策略就是把该信息埋藏在堆积如山的不相关的资料当中。第四，专门向规制机构中富有同情心的那些人非正式地提供不准确的信息。第五，企业的一个重要做法是以一种尽可能技术性的形式提供相反的信息，这样就会有必要通过听证会来解决问题。

一般来说，即使企业的谈判能力是弱的，逆向选择也能使它在与政府的互动过程中攫取一定的租金。假定在给定的降低成本的活动水平下，企业的成本有可能是高的也有可能是低的，而且企业知道哪一种自然状态会出现。一个保证企业提供商品或者服务的规制者必须能够确保企业愿意参与到生产过程中来，即使它面临着很高的内在成本。也就是说，即使在低效率的情况下，企业也享有一种非负的租金。

因此，正如Nelson and Winter（1982）指出的，政府介入自然垄断产业的规制，通常意味着居高不下的信息成本、计算成本和交易成本。信息约束限制了政府规制自然垄断产业的效率，造成了规制失灵。

第二，政府不完全是公共利益的代表。

即使政府拥有足够的信息资源，或者能够通过向企业提供信息租金来有效解决信息不对称问题^[2]，规制政策仍难以有效解决市场失灵问题。因为解决市场失灵导致的社会福利损失要求政府的目标是公共福利最大化，而现实中，政府的公共利益假定往往难以满足。正如公共选择理论所强调的（Buchanan and Tullock，1962），政府不是公共利益的绝对代表。(www.daowen.com)

公共利益是一个难以清楚界定的概念，可以从两个层面来理解。第一，符合社会所有参与者的利益。显然，这是一个极为苛刻的理想化的目标。“阿罗不可能定理”告诉我们：个人效用无法推出社会效用^[3]。对具体政策而言，符合社会所有参与者的利益表明政策的实施必须是一种“帕累托”改进，这种规范标准在具体政策，尤其是具有再分配性质的自然垄断产业规制政策实施中显然难以保证。公共利益的第二层含义是符合大多数人利益。相比而言，这种意义上的公共利益更容易实现。如果某项政策的受益者多于受损者，或者按照希克斯补偿原则，受益者补偿受损者后还有剩余，即社会总福利水平出现净增长，那就表明该政策增进了“公共利益”。在规制实践中，消费者在很多情况下总是抱怨自然垄断厂商提供的产品或服务的价格太高，自然垄断厂商及其股东总是抱怨自己获得的利润太低，这些不同利益集团对自身利益的都有诉求。这给作为规制者的政府对于整个社会福利的判断造成了很大的困难。

即使政府的公共利益目标能够很好地界定，由于各级政府官员才是具体规制政策的执行者，相对于政府层面抽象的公共利益目标，他们的目标函数则更为具体。Tullock（1965），Downs（1967），Niskanen（1971）的官僚理论系统地研究了政府官员的目标和行为。官僚理论和实证研究表明，政府官员目标不是或者至少不完全是公共利益。他们像其他个人一样，追求个人效用的最大化。Niskanen（1971）列举了可能会进入到官僚效用函数的变量，如：薪金、职务津贴、公众声誉、权力、奖金、机构的产出、变革的难易度、管理机构的难易度等。Niskanen（1971）指出，在任何一个政府官僚的在位期间，除了最后两个变量以外，其他所有变量都与该官僚机构的预算规模有正相关关系。因此，可以将某政府部门的预算规模作为该部门官僚的目标函数。规制者对更高的薪水、地位和权力的欲望很容易导致政府规制俘获的发生和规制成本的膨胀，从而出现规制失灵。

第三，政策的动态不一致。

在经济生活中，大到政府的政治、宏观经济政策决策，小到各经济主体的利益分配，各行为主体之间的博弈都会导致相机抉择和动态不一致问题^[4]。在政策决定前后，政府的最优政策序列是不一致的，相机抉择的政策不能得出最优均衡。如果每一个当事人都相信政府的承诺，并采取合作的态度，且政府不重新改变政策，就不会出现动态不一致问题。但是现实的情况是，政府选择政策与个人应对行为之间存在一个交替重复博弈序列。政府有取得自身额外利益从而欺骗公众的动机，个体有最优化自己收益的独特效用函数，这些都会产生动态时间不一致问题。

作为政府对企业进行干预的一种微观政策，政府对于自然垄断企业的规制不例外地也会产生动态不一致的情形。也就是说，政府会根据当前的约束条件和被规制企业的行为选择，进行当期的最优决策。相机抉择的后果会造成最优决策的动态不一致，而动态不一致的均衡往往是一个福利效果比较差的均衡。

政府的承诺是动态不一致问题产生的根源，也是解决动态不一致问题的根本途径。在对单一企业的多期规制中，有三种可能的承诺方式。第一，签约方能够信守长期合约的承诺，他们不会质疑合约的条款，最初的合约随着实践的推移会得到执行。我们称之为“纯粹承诺”。第二，签约方可以签订长期合约，只要任何一方想实施该合约，该合约是可以得到实施的；但是如果双方都发现重新谈判符合他们的利益，他们有可能会对重新谈判进行承诺。我们称之为“承诺加再谈判”。引入再谈判机制十分重要，因为从一般意义上说，由于激励方面的原因，事前有效的合约引入了事后低效率，签约方都想通过重新谈判将这种低效率消除掉。除了以上是两种完备合约^[5]的情形外，还存在着第三种可能性：由于交易或者法律的原因^[6]，只能签订短期的（因而是不完备的）合约。规制者和自然垄断企业之间的关系就由一系列的短期合约加以调节。我们称之为“无承诺”。

纯粹承诺情形代表了一个极端情况。在这个情况下，规制者或者企业能够承诺永远不在未来签订一个对他们更有利的合约。如果技术参数随着时间的推移没有发生变化，那么最优的规制合约就是在每个规制期内提供相同的激励方案。因此这个模型的动态是虚假的。在很多情况下，承诺加再谈判和无承诺的情形更符合实际。无承诺会导致高效率企业“棘轮效应”和低效率企业采取“拿了钱就跑”战略。承诺加再谈判会使得这两种负面效果的影响相对有所减弱，但不能彻底消除。