新中国成立以来，我国电信业的规制（管理）体制经历了以下较大变革^[20]：1949年，电信总局成立，邮电部成立；1969年，邮电部撤销，分别成立邮政总局和电信总局；1973年，恢复邮电部；1994年，邮电部成立移动通信局和数据通信局，中国联通成立；1998年，信息产业部组建；1999年，中国电信第一次分拆；2001年，中国电信南北拆分；2008年，中国电信业重组。下面重点分析改革开放以来，几次重大电信规制改革背后的利益集团博弈过程。

1.联通公司成立

1994年7月以前，我国基本公用电信业务^[21]一直由邮电部（电信总局）独家垄断经营。邮电部既是电信经营者，也是电信业规制政策的制定者和监督执行者。

改革开放对这种单一的行业行政垄断格局造成了强大的冲击。一方面，经济飞速增长带来了对电信服务的巨大需求，电信业对潜在的竞争者吸引力越来越大；另一方面，其他行业政企分开，放权让利的国企改革使得潜在电信竞争者看到了希望。拥有全国性专业网的中央各部委代表所属行业最先提出了经营基础电信业务的要求。1980年，总参通信部提出要求参与经营电信业。1992年，电子部、电力部和铁道部联合向国务院提出请示报告，请求组建联合通讯公司，经营电信业务^[22]。对此邮电部积极回应，向国务院阐述维持现状的理由。经国务院数位副总理亲自协调及批示，1993年12月14日正式同意由电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通讯有限公司，作为我国电信体制改革的初步尝试。1994年7月17日，联通公司正式成立，业务范围为：“对铁道部、电力部的专用通信网络进行改造、完善，在保证铁道、电力专用通信需要的前提下，将富余能力向社会提供长话业务；在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区，可开展市话业务，同时还可经营无线通信（包括移动通信）业务和电信增值业务。”^[23]

联通公司的成立过程，表面上是中央各相关部委的博弈中，邮电部势单力薄，一不敌三，实则是各方利益均衡的结果。张宇燕（1995）指出，这次电信改革具有帕累托改进的性质。引入新的经营者，对中央政府而言在促进电信业发展的同时，减轻了财政负担。电力部、铁道部为自己的专用网找到了一个广阔的市场，电子部则可与它们联合，更多销售电子通信设备。由于当时我国电信行业仍属卖方市场，供不应求的局面也使得邮电部短期不会有很大的利益损失。

在这些集团博弈过程中，政府相关部委作为垄断厂商的代言人出现，我国长期以来行业行政垄断使它们成为天然的利益共同体。在这次电信改革过程中，消费者集团没有直接起到作用，当然普及电信服务应该是当时中央政府的考虑之一。最终决策的是最高行政机关——国务院。政府各部门相互博弈，中央政府（主要国家领导）最终裁决，构成了近年来我国电信规制改革的基本模式。

2.1999年电信拆分

1994年联通公司的成立打破了我国电信行业的单一行政垄断格局，然而并未形成预期的双寡头的市场结构。联通在资产规模、市场占有率等方面都无法与当时的中国电信抗衡。而且，邮电部及其下属的国家电信总局（中国电信）^[24]在市场进入、互联互通、网间付费、号码频率分配等方面对联通进行限制、歧视，并通过交叉补贴、低价倾销，甚至中继线切断等不正当竞争手段打击新成立的联通公司^[25]。可见，由于邮电部（电信总局）之裁判员兼运动员的身份仍旧存在，成立联通公司并没有打破原有的垄断格局。电信业需要进一步的规制改革。1998年，国务院决定邮政、电信分开，在原电子部和邮电部基础上组建了信息产业部，力图实现电信业政企分开，并着手进一步拆分中国电信。

然而新成立的信息产业部似乎成了原邮电部的延续，提出电信不宜拆分，除了行业的自然垄断性质外，信息产业部维护垄断的理由又加上了加入WTO后应对国际竞争的需要。甚至提出，应将中国联通和全国各地的有线电视网络，全部并入中国电信，统一经营，一致对外。然而，当时除原邮电系统的官员、学者持此观点外，社会各界的主流意见是拆分原中国电信，打破电信业垄断^[26]。

当时对具体如何拆分意见并不统一，主要有两类意见。其一是按地域进行“横切”，其二是按业务种类进行“竖切”。1999年，国务院正式发布“竖切”方案，将经营所有电信业务的原中国电信一分为四，分别成立经营固定网络业务的中国电信集团公司、经营移动网络业务的中国移动通信集团公司、经营卫星通信业务的中国卫星通信集团公司和经营无线寻呼业务的国信寻呼公司。由经营固定网络业务的中国电信集团公司继承原中国电信的品牌和商标。不久，国务院决定将国信寻呼并入中国联通，以增强中国联通的实力。

但是，1999年的电信“竖切”拆分只是在一定程度上削弱了垄断，而没有真正打破垄断。拆分后的中国电信、中国移动、中国卫通等公司分别继承了原中国电信在固定电话、移动电话和卫星通讯业务领域的垄断地位。不但没能打破垄断，“竖切”却牺牲了电信业的“范围经济”，似乎与当时的国际电信规制改革潮流背道而驰，因此也受到了国内一些学者的批评。然而“竖切”的优点是操作方便，阻力相对较小。拆分后的中国电信和中国移动垄断实力有所减弱，有利于联通的发展和后来中国铁通等的进入。

可见，此次拆分是“不对称规制”原则的体现，目的是扶持规模较小的新进入者，通过市场竞争打破原有的垄断格局，提高社会总福利，因而受到了社会各界的支持。

3.2001年中国电信南北分拆

2001年，国务院再次决定，对经营固定业务的中国电信以长江为界，南北拆分，成立新中国电信和新中国网通^[27]，两个公司都改造为股份有限公司。相互之间可以在对方经营地域开展包括本地电话在内的所有固定电信业务。(www.daowen.com)

继1999年“竖切”牺牲范围经济效应之后，2001年南北分拆又牺牲了固定电话网络的规模经济效应，因而又招致许多批评。然而，如果从利益集团的角度进一步考虑，我们发现中国电信南北分拆是“表分实合”。原来的中国电信严格意义上说并非一个企业，而是30多个省级公司的联合体。省公司是独立法人，各自独立核算，有其自己的经济利益。尽管电信省会局及以下局也为中央企业，电信总局有保证全国电信网不断发展和完整、统一、畅通的责任，但对省会局及以下局只有业务和技术领导的责任，并不承担明确的发展责任，也无明确的财产权责关系。近年中国电信的收入增长率明显下降，一方面是因为长话竞争的结果，另一方面是因为市话日趋饱和、收入下降。当时，全国性的电信增值业务本来可以成为电信业新的增长点，却被这种分散经营、利益主体多元化的体制封杀了。因此，此次中国电信南北分拆的主要目的是想通过这次拆分进行整合，加强省级电信企业和中央的一致性，尽量减少内部耗损，促进全国性电信增值业务的大发展，并且增加固定电话的盈利能力，提高整个电信业的盈利水平，以应对加入WTO后日趋严峻的国际竞争压力。

这次电信南北分拆“表分实合”，剥夺了原来中国电信公司各省分公司的独立利益主体地位，因而损害了各省的地方利益。规制改革过程中，出现了地方利益与中央（国家）利益的冲突。

4.电信重组和全业务经营

2008年5月24日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布了《关于深化电信体制改革的通告》（以下简称《通告》），鼓励中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。在重组的基础上发放三张3G牌照，改革以“形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体”为主要目标。《通告》中有比较重要的两点信息：一是关于3G牌照发放的时间。《通告》指出重组与发放第三代移动通信即3G牌照相结合，重组完成后发放3G牌照；二是关于非对称管制。针对重组后新的市场架构，《通告》称将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局均衡发展，建立和完善与之相适应的监管体制。

表5.1　2008年中国电信重组方案

（续表）

资料来源：中华人民共和国信息产业部：《中国通信年鉴》，2009年。

2001年重组之后，我国电信市场基本上形成了相对均衡的市场结构。但是，随着技术、市场和需求的变化，行政重组对市场结构的影响逐渐弱化，我国电信市场重归失衡状态。以衡量市场集中度的有效指标HHI（赫芬达尔—赫希曼指数）^[28]的变化来看：2000年，我国电信市场的HHI为4442；2001的HHI是4066，与上一年相比，市场集中度变化不大。2002年，HHI剧烈下降为2865，说明当年的重组对电信市场结构产生重大影响。2003年、2004年继续下降，分别为2820和2787，这是市场重组效应在继续发挥作用。到2005年，HHI不降反升，上升到2859，市场集中度几乎回到2002年的水平。2006年、2007年继续上升，分别为3034和3526，达到2008年重组之前的最高点^[29]。

中国移动一家独大，电信行业的市场结构严重失衡。第一，中国移动的年收入占据电信业的半壁江山，大约相当于中国电信与中国联通的总和。根据2007年年底各运营商的统计，中国移动年收入3700亿元，中国电信年收入2100亿元，中国联通年收入1600亿元。第二，从现金储备来看，中国移动远远高于中国电信与中国联通，既使考虑到可能负担中国铁通的200亿—300亿元债务，和以结算名义拿出500亿元替中国电信收购中国联通C网买单两个因素，中国移动的储备金仍可能达到2500亿—3000亿元。中国联通虽然通过卖出C网获得1100亿元现金收入，但考虑历史债务和网络扩建的因素，实际现金储备仍然会有缺口。第三，从利润和融资能力来看，中国移动也处于绝对强势。如果按中国电信、中国联通同样的财务口径，中国移动年利润可达1000亿元，是中国电信和中国联通利润之和的3倍以上，市值高达3000亿美元，也是中国电信、中国联通之和3倍以上，实际资产负债率不到中国电信、中国联通平均水平的一半^[30]。

主要原因是，随着技术进步和移动通信成本下降，移动通信对固定的替代作用逐渐增强。而由于受到市场准入中经营业务限制的影响，单纯经营固网业务的中国电信和中国网通面临强大的竞争压力。从四大运营商半年财报来看：中国移动强势不改，2008年上半年实现净利润548.49亿元，同比增长44.7%，月净增用户超过750万；中国联通不温不火，上半年实现净利润37.7亿元，同比增长107.1%，GSM用户规模达到1.276亿元，CDMA用户规模达到4317万；中国电信压力相对较大，2008年上半年实现利润126.34亿元，同比下滑8.16%，固网用户净流失544万户；同期，中国网通实现净利润58.77亿元，同比增长11.9%，但用户净流失660万户。上半年两家移动运营商新增用户1.2亿，两家固网运营商流失用户2100万^[31]。

因此在重组过程中，还要考虑到各方利益均衡的因素。由于新移动在今后一段时期之内仍将占据市场先机，其客户规模与资源稀缺性领先于竞争对手，它将采用在实际建设与经营中存在风险、技术尚不够成熟的TD-SCDMA标准；而联通历来在市场中处于弱势地位，其未来发展仍然面临着强劲的挑战，新联通的3G标准采用较为成熟的WCDMA技术，而且原中国网通的固网技术也已经较为成熟，因此在网络融合等关键环节具备成本优势；中国电信虽然在固网等领域处于领先地位，但是由于近几年固网用户流失严重，因此采用已经相对成熟的CDMA2000技术标准，同时合并已经运营比较成熟的联通CDMA网络，将有利于它平稳度过融合期。