1.市场结构改革的过程

1934年《通讯法》确认了美国通信产业规制的法律框架，并依法设立了专门的联邦通信规制机构。从此，美国电信业进入了规制的时代^[13]，电信市场基本维持了相对稳定的“规制＋垄断”的状态。1974年，美国司法部以反垄断为由起诉AT＆T，美国电信业开始了以引入竞争为导向的市场结构改革。

（1）拆分AT＆T。

美国电信业的引入竞争改革是从拆分在位垄断运营商AT＆T公司开始的。1974年，美国司法部以反垄断为由起诉AT＆T时，AT＆T是集研发、制造、长途电话、国际电话和本地电话业务运营为一体的巨大垄断企业^[14]，其对美国电信市场的垄断已使任何新进入者难以生存。这场诉讼历时8年，1982年司法部与AT＆T以“修正的最后裁决（MFJ）”的方式达成庭外和解，裁定分解AT＆T。根据“修正的最后裁决”，AT＆T的本地电话公司（BOCs）被分离；AT＆T保留长途电信部分、贝尔研究所以及西部电子公司。

（2）长途电话领域引入竞争。

1984年AT＆T按要求实施了与本地电话事业的分割，美国长途电信市场进入了开放和引入竞争阶段。在MCI公司之后，WorldCom、Sprint等许多企业纷纷进入长途电话领域。微波通信、卫星通信等固定电话的替代服务和补充服务获得了迅速发展。AT＆T的市场份额不断下降，到1999年下降到了40%以下，原有的垄断优势不复存在。这期间的竞争主要集中在国内电信企业之间，其特点是扩大企业规模，拓展经营服务的范围。长途电话领域引入竞争之后，带来了价格的下降和服务质量的提高，消费者的福利得到增加。

（3）本地电话领域引入竞争。

长途电话领域的引入竞争改革的成功使得本地电信业的发展相形见绌。由于22个本地电话服务公司按地域分割为7个地方贝尔公司，各个地区的本地电话服务仍然保持着垄断的状态。虽然对本地电信企业有着严格的价格规制，但是由于本地电话公司没有如长途电话公司所面临的竞争，也由于美国一直对电信企业实施的是回报率规制^[15]，使得本地电信企业没有激励去提高企业的生产率。这就导致本地电话的价格与长途电话相比一直没有下降。

1996年2月，美国颁布了新的《通讯法》，其核心内容是：开放本地电话市场，允许地方贝尔公司和一些长途电话公司相互进入对方的市场。政府进一步放松了规制，市场涌现了许多新电信公司。1996年以后，美国电信市场兼并和收购的热潮日渐高涨，出现了电信公司重组和产业融合的趋势。经营本地业务的本地电话公司，面对在资金力量、技术水平、运营效率和服务水平、竞争经验等实力方面强于自身的长途公司，为了抓住进入长途通信业的发展机遇，选择了地区公司之间的合并战略。从1996年开始，美国的本地电信公司展开了大规模的企业购并，到1999年年底，美国本地电信市场的主要经营者，即7个贝尔本地电信公司和GTE（美国除地区贝尔以外最大的本地电话公司），通过企业购并，变成4家本地电信公司。美国本地电信公司在国际上的实力得到增强，但美国本地电信市场的垄断倾向更加严重，本地电信市场的竞争局面未能如期形成，大多数消费者没有享受到本地竞争带来的好处。

（4）并购重组。

近十年来，美国发生了大大小小数十起并购重组案。这种并购按照对象可以分为两种类型^[16]。一种是同类运营商的并购。2004年移动运营商Cingular收购AT＆T无线，成为全美最大的移动运营商；2005年移动运营商Sprint和Nextel合并，成为全美第三大移动运营商。

另一种是异质运营商的并购，如固网运营商收购移动运营商，成为全业务运营商。近年来随着固定与移动融合成为大势所趋，这种并购渐成风潮。如2007年AT＆T收购第三大运营商南方贝尔，获得了美国第一大移动运营商Cingular无线的全部控股权（此前由AT＆T和南方贝尔共同持有），这使AT＆T取代Verizon成为美国无线、宽带、视频、话音及数据市场最大的提供商。然好景不长，2008年Verizon宣布收购第五大运营商Alltel，重返全美第一大运营商的宝座。据预计，通过削减行政支出以及减少向Alltel支付的漫游费用，Verizon未来两年可以节省约10亿美元。经历多次并购重组，Verizon和AT＆T成为美国最大的两家全业务运营商，实力远在其他运营商之上，美国电信市场形成双寡头局面。

2.市场结构变革中的规制协调

美国联邦通讯委员会（FCC）从1934年设立开始^[17]，一直对AT＆T等电信企业实施重点规制。FCC对新老电信运营商实行不对称规制的内容主要包括几个方面：一是市场进入规制，对AT＆T和7家地区贝尔电信运营公司实施有条件的市场进入规制，对其他不具备市场支配地位的公司则不实施该项规制；二是价格规制，对AT＆T和7家地区贝尔电信运营公司的任何资费调整都必须经过AT＆T的审批，其他竞争者则可以在资费上限范围内自由定价，对7家地区贝尔电信运营公司收取其他长途电话公司接入费实行价格上限规制；三是在互联互通方面，7家地区贝尔电信运营公司必须为竞争者提供任意点的接入服务，并需详细分解成本与资费，提供公平合理的非捆绑价格。市场结构改革后，联邦通讯委员会通过防止交叉补贴、不对称规制、普遍服务等措施确保改革实现预期目标。

（1）严防垄断业务对竞争性业务的交叉补贴。(www.daowen.com)

由于垄断者同时参与垄断性业务和某些竞争性业务，为了防止垄断者利用垄断业务补贴竞争性业务，造成不公平的竞争环境，规制机构对垄断市场与竞争市场给予了严格的区分。采取的措施包括严禁垄断者经营某些竞争性业务。如AT＆T刚解体的时候，解体协议明确指出，地区贝尔公司不得经营电子出版业务。垄断者经营某些竞争性业务必须在严格分离的原则下进行。如AT＆T在解体前经营的增值业务，以及地区贝尔公司经营的移动通信业务都必须通过独立的子公司来进行，子公司获得母公司的基础设施资源时，必须按市场价格购买。

（2）限制在位垄断者的力量。

由于在位垄断者具有很明显的市场优势，如果完全放开不管，对新的市场参与者来讲是不公平的。为了使竞争局面尽快形成，美国的规制机构对垄断者实行比对竞争者更为严格的规制。在AT＆T垄断经营的时候，对AT＆T的任何一项新业务的成本、价格、服务质量以及新业务的提供都进行严格的规制。AT＆T解体后，在长途市场上，由于占有市场份额的99%，当AT＆T提出放松规制时，联邦通信委员会没有同意，而是将其定义为主导型电信公司，其他一些长途电信公司则为非主导型电信公司。对主导型电信公司的规制明显要比对非主导型电信公司严格。直到1995年，AT＆T在长途市场上的份额下降到50%以下后，联邦通信委员会才解除了对AT＆T的规制。对地区贝尔公司的规制也是出于同样的目的。地区贝尔公司在解体之初是严格禁止进入竞争性市场的。后来，由于考虑到综合提供服务有利于整个电信运营效率，才允许地区贝尔公司进入某些竞争性市场，前提是必须坚持严格分离的原则。

（3）确保普遍服务。

普遍服务是美国电信规制的一项基本目标。如果规制不能达到普遍服务的目标，规制就完全没有必要。1970年代以前，人们广泛接受普遍服务与垄断不可分割的观点，要实现普遍服务就必须采取垄断的市场结构，这样才能用某些服务的高利润去补贴另一些服务的亏损。最明显的补贴出现在城市用户与农村用户、商业用户与居民用户之间。而在接入收费计划引入之前，普遍服务并没有明确的定义，人们对普遍服务的认识是模糊的，只要保持本地电话接入的低价即可。AT＆T解体后，普遍服务被明确提到议事日程。人们通过制度化的程序征收普遍服务基金，明确其用途，并对执行结果进行度量。在AT＆T的解体协议中，司法部明确提出维持本地接入的低价格主要通过接入收费计划来解决。普遍服务则通过一些专项计划来实施，这些计划包括对低收入群体的补贴，对农村、海岛等高成本地区居民的补贴等。普遍服务的资金来自于所有的公共电信公司。任何公共电信公司都有义务为普遍服务做贡献。

3.市场结构改革中的利益博弈

与英国类似，美国电信业引入竞争的改革进程中，相关利益主体纷纷通过国会、政府、司法等政治途径影响改革进程，谋求自身利益。^[18]

1970年代初美国试图在长话和用户终端设备领域引入部分或全面竞争时，AT＆T公司采取一切可能的手段给竞争者进入市场设置障碍。美国联邦通信委员会不得不加深对电信的规制程度。其结果是，竞争双方对联邦通信委员会的规制都不满意。AT＆T认为，联邦通信委员会的决定过多地偏袒竞争者，使AT＆T管理的全国统一的网络面临分解的危险。竞争者认为，联邦通信委员会对AT＆T的反竞争行为限制不力，使得它们不能公平地参与竞争。这个时期，联邦通信委员会的做法是：根据不同的案例进行听证，在此基础上做出决策。如此做的效率非常低，其决定只适用于类似情况，不具有广泛性。因此，对立的双方都在寻求新的途径，以便从更一般的意义上确立电信产业的基本政策。

AT＆T的主攻对象是国会，希望通过立法，将电信政策重新拉回到“规制垄断”的框架之下。以MCI为代表的竞争者则主要是通过说服联邦司法部的反托拉斯局，借助于反垄断法，从司法角度解决AT＆T的垄断问题。

1973年，在全国公用事业规制委员会协会年会上，AT＆T董事会主席发表了一个反响极为强烈的讲话，其主要内容是批评联邦规制机构受教条主义的支配，一味强调竞争，而不考虑电信通信服务的特点，给这个国家花了100年才建立起来的通信网络和服务造成了不利影响。讲话中，他建议各州的规制者应该联合起来，重新考虑联邦通信委员会正在实施的电信政策。1976年，AT＆T在各州公用事业管理委员会和各独立电话公司的支持下，正式起草了一部“通信消费者改革法（CCRA）”或者叫“BELL法案”，并征得了175名众议员和16名参议员的签名。该法案的主要内容是重申1934年通信法的基本精神。该法案认为，专线市场的竞争，造成了重复建设，不符合公共利益。专线建设应该限制在公共传输线路没有覆盖的地区，并且一旦公共传输覆盖到这一地区，专线就应该立即转交给公共电信公司。该法案还认为，用户设备的管理权属于各州的公共事业管理委员会，联邦通信委员会在全国实行的设备登记制度无效，应改由各州对联网设备进行登记并管理设备联网许可证。AT＆T为此法案进行了大量的院外游说。

与此同时，MCI一直在寻求对AT＆T进行反托拉斯起诉。MCI多次与美国司法部反托拉斯局的官员接触，反映AT＆T的种种反竞争行为，并于1974年3月向法院递交了自己的反托拉斯诉讼。1974年11月20日，在联合调查的基础上，司法部反托拉斯局正式对AT＆T提起反托拉斯起诉。起诉前，AT＆T曾试图面见福特总统和通过商业部长的干预中止起诉，均未获得成功。

对AT＆T的反托拉斯诉讼，在美国联邦和各州的政策制定者之间也产生了很大的分歧。1981年6月12日，当时的里根政府专门为此事召开了内阁商业与贸易委员会会议，里根总统亲自出席。参会人员包括国防部长温伯格、商业部长巴德里奇、总统办公室主任米斯、司法部负责反托拉斯局的部长助理巴斯特。会议讨论由商业部会同政府主要部门（除司法部）起草的一份关于电信产业政策的报告。温伯格秉承了国防部的一贯观点，认为一体化的AT＆T对国家防务是有好处的。巴德里奇则担心，解体AT＆T会增加外国公司在美国销售其电信产品的机会，影响美国公司的竞争力。巴斯特代表司法部认为，必须在竞争与垄断之间划分一条明确的界限，规制本身代替不了竞争。根本就不存在什么范围经济，解体AT＆T，把垄断本地服务市场与竞争的设备与长途服务市场分开，让市场机制在竞争的市场中充分发挥作用。与里根内阁一样，社会各界对此事的分歧也很大。各州公共事业管理委员会支持AT＆T的观点，不主张解体AT＆T，它们担心长途与本地服务分开会导致本地服务价格上涨。法官格林本人则与司法部的观点一致。联邦通信委员会虽然认为应该将垄断与竞争市场分开，但是，对司法部一味否定规制的作用有不同的看法。美国司法部和AT＆T之间的协议于1982年1月8日由法院正式公布。司法部最初的设想是将AT＆T分解为三个部分，即受规制的本地公司和竞争的长途公司与设备制造公司，但该协议只是部分地达到了司法部的设想，即将受规制的本地电话公司从AT＆T中分离出来，重组成贝尔运营公司或地区控股公司，让AT＆T继续保留长途、设备制造和研究部门。

可见，美国电信业的市场结构改革最终以拆分AT＆T，开放长途和本地电信市场而告终，这是垄断企业、规制机构、政府部门、国会、司法机构相互博弈、相互妥协的结果，有关利益各方在博弈中通过政治途径谋求利益最大化。