对于自然垄断产业来说，即使市场进入的法律障碍得以消除，但并不意味着进入的经济障碍就此消除^[3]、引入竞争变得现实可行。在引入竞争后虽然有新企业进入，但至少在最初一段时间内，原有企业仍将占据几乎全部市场，而其余的市场则由少数或多数的新进入者瓜分。Armstrong，Cowan and Vicker（1994）将这种情况下的原垄断企业称为“支配性主导企业”（Dominant Firm），新进入的企业被称为“竞争性周边企业”（Competitive Fringe Firms），这种市场被称为“部分垄断市场”（Partial Monopoly）。在这样的市场结构下，与新企业相比，支配市场的原垄断企业在竞争方面具有压倒性的先动优势（First－mover Advantage），同时它还可以凭借这种先动优势采用价格手段或非价格手段排挤新进入企业，即实施所谓策略性行为。如凭借对瓶颈环节的垄断性控制对新进入者设置接入和互联互通的障碍，通过搭配销售或拒绝松绑来增加竞争对手的成本，拒绝或拖延提供号码可携带服务以降低竞争对手的需求，在垄断性业务和竞争性业务间实行交叉补贴等，使得有效竞争无法实现，因此必须由政府实施规制，特别是需要实施具有过渡性质的不对称规制（Asymmetric Regulation）。

1.规制的不对称原则

在原先的自然垄断产业引入竞争，政府进行相应规制协调的一个关键原则是对在位垄断企业和新进入企业实行不对称规制。不对称规制的实质是在从打破垄断到形成充分竞争的过渡时期，为了尽快改变不对等竞争的局面，政府对原有企业和新进入企业实行待遇有所不同的规制。对掌握关键性网络的原垄断企业实行比对新进入企业更严格的规制，或者说对基本和重要业务的新进入者实行比对原垄断经营者更优惠的待遇和简化的规制（Streamlined Regulation）。通俗地说，就是一方面管住大的，另一方面扶植小的，目的是使新进入者在一段时间内能够较快发展。在引入竞争的条件下，遵循不对称的规制原则源于在位者与新进入者竞争能力的差距，主要表现资源、技术和需求三个方面（黄海波，2002）。

首先，从资源上看，在位者拥有对关键资源（瓶颈资源）的控制优势。对于不同的产业来说，虽然网络的结构可能相同，但其关键资源的部位却不相同。对于电力和煤气来说，其关键资源在于传输部分，即网络结构中的干线；对于电信网络来说，关键资源位于本地环路。这些关键资源通常是因其自然垄断性的存在而实施垄断经营，对于这种关键资源的控制使得原垄断者在与新进入者的谈判中处于优势地位。因为如果新进入企业不能够接入原有网络上的关键资源的话，竞争是不会发生的。因为此时原垄断者拥有一种很强的通过继续控制关键资源来打击新进入者的动机，甚至可以通过制定高的接入费用将新进入者提供服务的全部利润据为己有。因此，当原垄断者控制着关键资源的时候，没有规制的市场将会形成进入障碍，新进入者不能对原垄断者的垄断业务形成竞争威胁。

其次，从技术上看，在引入竞争之前，网络由单个企业经营，技术标准的制定是企业内部的事情。当两个不同的网络需要连接在一起为用户提供服务时，各个节点的连接必须是相互兼容的。也就是说，网络之间必须采取相同或相似的技术。这时，往往需要制定一个共同的技术标准。由于原垄断者一般拥有最大的网络和很长时间的经营经验，使得这种共同的技术标准要么是原有企业的技术标准，要么是由原有企业来制定新的共同技术标准。这时，技术标准的制定权也成为原垄断者的一个优势资源。虽然这个资源不像瓶颈资源那样为在位者所垄断，但是原垄断者可以通过利用自己的技术创新成果和拒绝进入者的创新成果这种策略保持在技术上的先动优势。

再次，从需求的角度来看，原垄断者比进入者更拥有市场优势。第一，消费者在自然垄断时期除了购买原垄断者的服务以外别无选择，因此，当新进入者进入时，需要大量的成本宣传其产品和服务。第二，当消费者转向其他供应商购买服务时，可能会有附加的成本产生。例如更换电话号码时，用户要花大量的力气通知其他人。第三，新进入者的产品质量尚不能得到公认时，原垄断者在质量上相对于进入者也有优势，即用户的切换可能会增加风险成本。第四，原垄断者拥有垄断产品或互补产品的优势。

偏向新进入者的不对称规制政策可能对原有企业并不公平，但是，这是为了最终公平而暂时实行的不公平政策，从而体现了不对称规制政策的过渡性质。正是由于不对称规制是一种特殊时期的特殊政策，如长期实行，必定扭曲价格信息、恶化资源配置。所以，当市场真正形成有效竞争的局面后，也就是原有企业的市场份额降到一定程度，而新企业的市场份额达到一定比例后，政府就可以逐步取消对新进入企业的优惠措施，把不对称规制政策改为中性的干预政策，以充分发挥市场的调节功能。

2.规制的主要内容

要在自然垄断产业真正打破垄断的市场结构，形成有效竞争，需要政府的规制协调，主要解决接入定价问题、普遍服务和交叉补贴问题^[4]。接入定价问题实际上涉及两类接入问题^[5]，即单向接入问题和双向接入问题。前者指同时拥有垄断性业务和竞争性业务的在位运营商向竞争性领域的新进入者提供网络接入服务的情况，这在电力、电信、铁路等多数网络性产业中都存在；后者主要发生在电信产业，指在位运营商和新进入者都能提供网络接入服务，并且在业务提供上相互依赖的情况。自然垄断产业的交叉补贴是与普遍服务密切相关的，因为长期以来普遍服务的提供是以自然垄断企业不同服务之间的补贴机制实现的，交叉补贴不利于有效竞争的实现。在从垄断向竞争性市场结构的转变中，交叉补贴无以为继，相应的，需要对普遍服务的提供机制进行改革。

（1）单向接入问题。

自然垄断产业的一个重要技术经济特征是其具有垂直结构，比如，长话、移动电话及其他增值业务只有接入市话网才能提供服务，市话服务是长话及其他服务的一种必不可少的投入要素，因此被称为“瓶颈”或基本设施。除了电信业的本地电话网外，“瓶颈”环节还体现在电力部门的电力传输网、铁路部门的路网和车站以及航空部门的机场等方面。引入竞争后，原垄断运营商是唯一拥有“瓶颈”环节的企业，它可能会与其他竞争性环节分离，也可能除了提供具有自然垄断特征的“瓶颈”业务外还提供竞争性服务。而新进入者只能进入竞争性环节，但竞争性环节必须使用“瓶颈”环节才能提供完整的服务。此时，如何确定竞争性环节向“瓶颈”环节支付使用费的标准（即接入价格，Access Price），或者说对自然垄断与竞争环节界面进行规制就显得非常重要。

确定接入价格的目标应该是保护公平竞争，既要防止原垄断运营商损害新进入者的利益以及由此导致的无效率的市场穿越（Bypass）或网络重复建设，同时也应适度保证原运营商的利益，使网络投资得到有效补偿（包括边际成本、固定成本，即不可归属共同成本以及合理的利润），实现基础部门的可持续发展。

在单向接入定价理论研究中，最初的研究仍是拉姆齐规则在接入定价上的延伸，但是对信息提出了更高的要求。除了一般需要的成本数据、最终产品间的需求弹性，还需要掌握与接入问题有关的接入服务与其他服务之间的弹性数据、各运营商之间的竞争类型，以及在位运营商与新进入者之间的相对效率等信息。因而在实践中，以拉姆齐规则来确定接入定价更难以实现。经济学家和规制机构人员于是发展出一些更易于操作的定价方式，包括有效成分定价规则（ECPR）、基于成本的接入定价以及接入定价上限／整体价格上限，但对这些定价方式进行比较和评价时，一般仍以拉姆齐定价作为比较的基准^[6]。

有效成分定价规则最先由威利格提出，后来与鲍莫尔共同完善，所以也称为鲍莫尔—威利格定价法（Willig，1979；Baumol，1983）。ECPR要求网络所有者对接入服务的定价不超过提供单位接入服务的直接增量成本加上其本身销售单位最终服务的增量机会成本，或者说，接入定价不得超过在位垄断运营商在竞争性业务上的机会成本。ECPR成立的前提是零售市场要满足竞争性市场条件，因此虽然对信息的要求较之拉姆齐定价要少，但实际中的应用依然受到很大限制。(www.daowen.com)

在实践中得到更广泛应用的是基于成本的接入定价方式，又分为基于后向成本定价和基于前向成本定价。前者沿袭传统的服务成本规制模式，将瓶颈环节的成本分摊到包括接入服务在内的各种服务的加价上，一般采用与使用量成比例加价或与价格成比例加价，实际上属于完全分配成本定价法（FDC）。这种基于后向成本的定价方式的优点是能够使运营商回收投资成本并保持收支平衡，在一定程度上避免了规制侵占问题，但也因为定价过程的繁琐、不能提供降低成本的激励、易引起价格结构扭曲以及可能导致无效率的市场准入及市场穿越等问题而受到批评。基于前向成本定价在很大程度上避免了这些缺陷，因此越来越得到推崇，尤其是长期前向增量成本定价法（LRIC）从1990年代中期就得到英国OFTEL、美国FCC和欧盟的认同，并被用来指导电信产业的规制实践。LRIC的基本思想是：接入定价的确定要根据最有效率的成本标准，而不是企业的实际成本，其途径是有效利用工程技术模型对技术成本、要素需求和技术进步率进行科学估算和预测。但是这种定价方式也受到了许多经济学家的质疑，因为一方面判断和确定长期增量成本将增加规制机构的裁量权，这不仅会提高规制成本，而且也会导致规制俘虏风险的增加；另一方面，这种定价方式下，原垄断运营商不能通过接入服务盈利，因而要么缺乏投资激励，要么会采取非价格策略排斥竞争对手（拉丰、泰勒尔，2004）。

采用价格上限规制，可以通过设定合适的权重来诱导企业达到拉姆齐价格结构，而对规制机构掌握信息的要求并不高。接入定价上限方式因为在信息方面的宽松条件而受到重视。这一定价方式的原理是将接入定价上限与零售价格上限相分离，这样做可以防止在位垄断运营商对竞争对手的挤压行为和掠夺行为，同时对有效接入提供合适的激励（Vogelsang，2003）。但是，这种将接入定价上限分离出来的部分价格上限理论上是劣于将所有市场包括进来形成的价格结构的。由此Laffont and Tirole（1994，1996）又提出了整体价格上限的定价方法，把中间产品（接入服务）和最终产品（零售服务）同等看待，受同一个价格上限的控制，权重外生给定（与对应服务的预测数量成正比），这样的约束条件下，运营商极大化利润正好得到拉姆齐价格结构。在整体价格上限的约束下，运营商从接入服务上获得的利润与其他服务上的利润相当，并不会有厚此薄彼的激励，因此就不会发生其他定价方式下的市场关闭行为。更重要的是，这种定价方式具有很好的兼容性，在有更多的服务种类随着技术进步转变为竞争性服务时，它并不需要作出实质性的调整，因而是符合市场结构调整总趋势的。

（2）双向接入问题。

双向接入也即是通常所说的互联互通（Interconnection）问题。双向接入政策对有效竞争的形成有重要影响。随着竞争的引入，特别是随着数网竞争的出现，由于网络外部性的存在，必须实现不同网络间的互联互通。只有在竞争对手之间实现互联互通，或者垄断性的网络运营商为新进入者提供市场准入，有效竞争才能实现。双向接入政策的核心是如何设计一套合理的结算价格，以平衡互联双方的经济利益。目前规制机构通常采用的结算规则主要基于三种结算理论：基于成本结算理论；互不结算理论；基于资费结算理论（Intven，2000）。

Laffont，Rey and Tirole（1998）在假设互联双方展开横向差异化价格竞争条件下，通过建立一个本地网络竞争模型，完成了基于成本结算理论的奠基性工作。在后来的研究中，Armstrong（2002）指出，在不同的竞争阶段互联双方所处的地位并不一样，基于成本结算在对称竞争和非对称竞争的市场结构下的定价效果和均衡状况是不一样的。Laffont，Rey and Tirole（1998）和Armstrong（1998）、Dessein（2003），Gans and King（2000）分别讨论了在对称竞争市场结构下线性定价、非线性定价以及区别定价的情况。Dessein（2003）总结性地指出，当互联双方展开对称竞争时，它们可能将结算价格作为合谋工具，但随假设条件和竞争环境的不同，合谋结算价格可能大于或小于互联成本。对非对称竞争的市场结构下的结算价格的讨论目前主要集中在成本或需求不对称（Carter and Wright，2003）和网络覆盖范围不对称的情况（LRT，1998；Armstrong，1998）。受不对称规制政策的启发，Peitz（2005）还提出“非互惠”结算规则：在位者收取的结算价格等于己方互联成本，进入者收取的结算价格等于己方互联成本加一个“加价”，但不对称规制政策合理与否本身还存在争议，因而这种定价方式也很难真正付诸实践。

互不结算规则即互联双方相互免费为对方提供接入服务，或者说“各记各的账，各收各的钱”（Bill and Keep）最初被互联网业务提供商（ISP）所采用。这种结算方式借用到电信行业中在互联双方之间的业务流量大致平衡的情况下是有优势的，能够减少交易成本和规制成本。DeGraba（2000），Atkinson and Barnekov（2000）几乎同时提出了两种类似的互不结算 规 则“COBAK”（Central Office Bill And Keep）和“BASICS”（Bill Access to Subscribers，Interconnection Cost Split）。但是，绝大多数经济学家都反对互不结算规则。从本质上讲，互不结算规则等价于互联双方的结算价格均为零，也就是说，它只不过是基于成本结算规则的一个特例。而且由于结算价格会影响双方的边际成本和零售价格（Laffont and Tirole，2000），也就是说结算价格具有“非中性”，因而取消结算还可能造成市场资源配置效率的扭曲。

基于资费的结算规则在发展中国家运用较多。这是因为，受资源和信息所限，发展中国家的规制机构在确定网间结算价格时，往往采用一些简单易行的结算规则。基于资费的结算规则下，互联双方首先协商确定结算价格系数，然后再按照均衡零售价格相互支付结算资费，规制机构无需了解网络运营商的成本或需求信息，而且当网络技术进步或通信业务需求波动时，网络运营商可自动调整其零售价格及结算价格，而无需规制机构过多的干预。Doganoglu和Tauman（2002）最先对基于资费的结算规则进行了分析，并称之为“RPACR”（Reciprocal Proportional Access Charge Rules）。他们 讨论了线性价格竞争情形下网络竞争均衡的情况，指出网络替代性较小时，互联双方可能将结算价格系数作为合谋工具。

虽然不同的结算规则所关心的问题有所不同，但它们都要考虑互联双方是否可能合谋，在位者是否可能利用结算手段排斥进入者。从政策意义上讲，选择何种结算规则取决于互联双方的市场势力、用户异质性、零售价格手段、用户普及率等影响因素。显然，需要规制机构对自然垄断产业竞争的现实有一个深刻的了解。

（3）普遍服务和交叉补贴问题。

自从1907年美国AT＆T公司总裁维勒首次提出普遍服务（Universal Service）概念以来^[7]，尽管普遍服务的定义和具体内容发生了一些变化，而且不同国家、不同行业对普遍服务的定义各不相同^[8]，但是，一般来说，自然垄断行业的普遍服务应包括三项基本原则：第一，可接入性。即需要有全面覆盖的网络，无论何时何地，只要有用户需要，便可实现接入，提供产品或服务。第二，非歧视性。产品或服务在价格、质量等各个方面对所有用户都一视同仁。尤其不能歧视消费量少、收入水平低、地理位置偏僻的弱势消费者。第三，可承担性。产品或服务的价格应使大部分的用户能承受。

从自然垄断产业普遍服务的基本原则可以看出，提供普遍服务实质上是自然垄断产业的一项重要的公共政策，等同于广泛的补贴政策。一般而言，普遍服务意味着大用户和工商用户对居民用户进行补贴，或者低收入用户得到不同形式的补贴。自然垄断企业用于补贴的资金往往来源于某些服务上设立的专项收费，而不是一般的财政收入。现行的普遍服务补贴制度大多是以扭曲现有自然垄断企业提供的不同产品或服务的相对价格来实现的。由于垄断企业在提供补贴的产品或服务上的收入低于成本，这些不能回收的成本需要在其他产品或服务上得到相应的补偿。补偿的方式一般采用交叉补贴机制，即在非普遍服务的产品或服务上规定很高的加价，从而来补偿相对低价的普遍服务产品或服务。交叉补贴往往是自然垄断企业与规制机构订立的规制合同的一部分，它在企业内部实现，是一种满足预算平衡的机制。

可见，引入竞争前，实现普遍服务主要依靠企业内部的交叉补贴机制。但引入竞争后，企业内部的交叉补贴机制与竞争之间是存在矛盾的，因为新进入者从追求利润最大化的原则出发，往往不愿经营亏损的业务，而只从事带来高利润的业务，也称为“取脂（Cream Skimming）战略”，而竞争的结果必然导致不能利用高利润业务弥补亏损性业务，这将使普遍服务的目标难以实现。从另一个角度看，在引入竞争后，如果仍然由原有企业承担普遍服务义务这种易形成亏损的业务，客观上造成了不公平竞争。为了解决普遍服务与竞争之间的这种矛盾，需要政府对普遍服务重新作出制度安排，或通过一般意义上的财政转移支付手段，或采用目前国际上比较流行的建立普遍服务基金，或者拍卖普遍服务的手段，将原来对消费者和企业的“暗补”变为“明补”。这样，既保证了普遍服务目标的实现，同时也保证了有效竞争的开展。