随着我国市场化改革的推进，竞争性部门的国有企业开始逐渐实现了政企分开，并逐步走向了市场，企业作为“自主经营”的利益主体，开始追求利润最大化。同样，在自然垄断产业部门，企业与政府、市场的关系不可避免地发生了变化，但是却呈现出一种“半行政、半市场化”的体制特征（周其仁，2002）。自然垄断部门的企业通过国家无偿拨付、优惠政策得到了资源和特许垄断权，形成自己独特的成本优势，产品和服务价格上升幅度大大快于社会平均价格指数，从而大大增加了国民经济其他部门的营运成本，降低了其他部门的市场竞争力。而自然垄断企业又可以凭借在市场化改革中获得的参与市场活动的自主权追逐商业利益，高的垄断价格削弱了居民的真实购买力，市场需求因此受到抑制。自然垄断部门的垄断价格中包含着行政垄断租金，并转化为由企业（行业）占有的高收入和高福利，扩大了不同部门职工之间的收入差距。改革开放三十多年来的市场经济改革已使得“打破垄断”、“促进竞争”的观念深入人心。

加入世界贸易组织以后，我国各自然垄断产业面临的国际竞争压力增大。电信等自然垄断行业的逐步对外开放，外资、外企的强大竞争压力迫使我国各自然垄断行业必须加快改革，提高国际竞争力。我国加入世界贸易组织客观上要求政府逐步放松对自然垄断行业的垄断经营机制。

表4.1　我国电信产业对外开放承诺

资料来源：转引自吕志勇：《产业开放与规制变革——中国电信产业市场化进程研究》，第158页。

依据《服务贸易协定》，我国已经承诺对电信等公共生产和服务部门逐步进行对外开放，如何在自然垄断行业这块市场大规模开放之前，增强国内自然垄断企业的市场竞争力，成为一个急需解决的问题。对此，明智的做法就是顺应世界潮流，进行民营化改革，引入竞争机制，增强国内垄断企业的竞争力，以迎接未来严峻的挑战。

1980年代以后，我国开始对垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制，并在电信等有条件的行业推行投资主体多元化改革，同时对自然垄断业务进行规制。总体上看，目前我国自然垄断产业的民营化改革还处于起步阶段。

电信业所有制（产权）改革主要是通过电信企业在海外资本市场上上市来推动的。1997年，中国电信（香港）有限公司（后更名为中国移动（香港））股票在纽约和香港成功上市，融资42.2亿美元，标志着中国电信业的改革开放迈出了重要的一步。1999年11月、2000年11月，中国移动（香港）又增发新股，分别融资20亿、75.5亿美元。2000年6月，中国联通成功完成首次股票公开发行，在纽约和香港挂牌上市，融资56.5亿美元，是香港有史以来首次公开发行募集金额最大的一次。2002年11月，重组后的中国电信集团以广东、江苏、浙江、上海4省市资产分别在香港、纽约上市，融资14.3亿美元。截至2002年年底，已有中国移动、中国联通、中国电信等三家电信企业在海外上市，先后5次在国际资本市场大规模融资，累计筹集约209亿美元资金，电信业成为中国各行业境外融资的第一大户。中国移动（香港）公司已成为亚洲除日本以外最大市值的上市公司，中国联通也成为海外资本市场上重要的上市公司，两家上市公司的股票都是香港恒生指数成分股。^[15]

表4.2　中国电信业海外融资情况

（续表）

资料来源：中华人民共和国信息产业部主管：《中国通信年鉴》，2003年第10期。(www.daowen.com)

以上这些改革均为电信产业更大规模地推行股份制、实现产权多元化、实行民营化积累了宝贵的经验。推行股份制、民营化，既为电信业开辟了融资渠道，又使电信企业置于资本市场和广大投资者的监督之下，有利于提高资金使用效率和经营效率，提高我国电信企业的国际竞争力。但是，多年以来，除了电信增值服务领域有少量的民间资本以外，我国电信市场还是少见民营企业的身影。到目前为止，我国现存的电信服务运营企业，其绝对资本依然是国家资本，即使是已经上市的中国移动、中国联通、中国电信和中国网通，其可流通的或已完成股份化的份额在其资产总量中的规模也是非常有限的，而且可流通的股份和可用于市场决策的权力是不对称的。截至2007年年底，电信企业所有省份分公司均完成海外上市，电信企业国有产权的比例下降较大（具体见表4.3）。

近十年来，国家相继出台了一系列推进自然垄断产业产权改革的政策。

表4.3　2007年年底电信企业的产权结构

数据来源：各运营商上市公司2007年年报。

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。……继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。……对自然垄断业务要进行有效监管。”^[16]可见，中央已将对自然垄断产业的民营化提上了议事日程。

2005年2月，国务院制定颁发了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发［2005］3号）。意见中提到：允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。

2008年9月，国务院总理签署了第534号国务院令，公布《国务院关于修改外商投资电信企业管理规定的决定》。这一规定的出台无疑标志着我国电信开放力度的加大。修改后的《外商投资电信企业管理规定》将原本设定的外商在中国投资经营全国或跨省、自治区、直辖市范围的基础电信业务的注册资本最低限额，由20亿元降低为10亿元；经营增值电信业务的企业注册资本最低限额为1000万元，保持不变；经营省、自治区、直辖市范围内的基础电信业务的，其注册资本最低限额也由2亿元降低为1亿元；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额仍为100万元。新规定主要的修改在注册资本金方面，降低了外资进入基础电信业务的经营门槛。

2010年5月，国务院又制定和颁发了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发［2010］13号）。鼓励民间资本参与电信建设，鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场，支持民间资本开展增值电信业务。加强对电信领域垄断和不正当竞争行为的监管，促进公平竞争，推动资源共享。

为贯彻国发［2010］13号的精神，工业和信息化部于2012年6月27日发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》提出了“鼓励”民间资本进一步进入电信业的八个重点领域，即鼓励民间资本开展移动通信转售业务试点；鼓励民间资本开展接入网业务试点和用户驻地网业务；鼓励民间资本开展网络托管业务；鼓励民间资本开展增值电信业务；鼓励符合条件的民营企业申请通信工程设计、施工、监理、信息网络系统集成、用户管线建设以及通信建设项目招标代理机构等企业资质；鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护；鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场；鼓励民营电信企业“走出去”，积极参与国际竞争。

2013年1月8日，工信部网站公布的《移动通信转售业务试点方案》征求意见稿（下称《征求意见稿》）称，决定开展移动通信转售业务试点，以“鼓励支持和引导民间资本进一步进入电信业”。试点时间初定两年，自试点启动的一年内，拟开展移动通信转售业务的中资民营企业可提出参与试点业务申请。此次公开征求意见的截止日期为2013年2月6日。《试点方案》是对《实施意见》的落实，使民营企业在电信领域的业务能有一些作为，国家以后会对另外的七个领域进行试点、放开，可以说《试点方案》标志着电信重点领域开放的开始。

另一个值得关注的是制定中的《电信法（草案）》。据透露，该草案规定除基础电信业务继续实行严格的许可制度外，增值电信业务市场准入将由过去“一刀切”的许可制，改为登记制，同时加强事后监管。只要基本符合条件，申请者只需向监管机构提交相应材料即可。这也是目前各国电信市场准入的通行做法。