1.前苏联中央计划下的自然垄断产业

在前苏联的传统计划经济中，自然垄断产业往往直接组成一个部门，实行高度集中的部门管理制。在这种体制下，整个行业组成一个庞大的、垂直一体化的国有企业，负责建设网络等基础设施，并提供前向、后向的生产配送服务和相关的辅助业务。地区性的公司并入全国性综合企业中，并在各自区域提供垄断性服务。整个自然垄断行业的发展是根据计划指标确定的，投资通常由中央预算弥补，计划机关在选择新项目时并不是根据回报率分析，而是服从于行政产量指标。为了实现普遍服务的目标，往往压低自然垄断产业服务的价格，产品或服务的费率水平总体上难以弥补经济成本，计划机关并不考虑自然垄断企业所能带来的收入。另外，不同成本的消费者之间普遍存在交叉补贴，费率结构往往向普通家庭等低收入群体倾斜。

前苏联流行的经济学教条以及工业化的需要导致整个经济活动分割成“生产性的”与“非生产性的”两个组成部分。前者被认为能够创造财富，应优先发展，后者则被认为是消费财富。尽管绝大多数自然垄断产业属于“生产性”活动，但不同部门的“生产性”存在差异。如能源产业（燃气和电力自然垄断产业）处于优势地位，因为它们提供物质生产的投入。而交通，尤其是通讯产业在中央分配投资的规则下受损。歧视性政策的结果是，一些自然垄断产业相对较弱，并远远落后于市场经济国家。以铁路运输为例，1965—1982年，苏联的社会总产值与工业总产值分别增长了1.54倍和1.78倍，而铁路运输的货物周转量只增长了78%。1976年，苏联电气化铁路的长度占铁路运营线总长度的28.7%，而同期的日本已达35.1%，联邦德国为32.3%，意大利为47.1%^[11]。

在向市场经济转轨的前夕，服务的短缺、服务质量的低下以及缺少投资成为俄罗斯自然垄断产业的普遍特征。前苏联的政府官僚体制成为制约自然垄断产业发展的根本因素。几十年政府全盘干预的实践导致许多人反对任何形式的干预，认为减少政府的干预是最重要的任务之一。私有化就是在这样的背景下成为俄罗斯自然垄断产业改革的政策首选。

2.私有化改革的动因

苏联后期也曾针对自然垄断产业的体制弊端进行过局部改革，但只是在国有制框架内引入市场的某些要素，计划体制并未受到彻底冲击，并且改革尚处于探索阶段，并未认真贯彻执行。苏联解体后，俄罗斯以十分激进的方式向市场经济过渡，自然垄断产业的改革也成为系统转型中的一部分。

俄罗斯在转型伊始便进行大规模的私有化。1992年初，以所谓的“休克疗法”启动转型进程，其核心之一便是私有化。除了希望通过私有化来提高企业效率和构建市场经济的微观基础之外，还有一系列复杂的原因。其中最主要的考虑是追求政治目标，当时的“民主派”希望借此机会创造一个私有阶层，培育支持社会变革的力量，以使系统转型成为不可逆转的进程。对于自然垄断产业来说，还有另外一个重要原因，即通过私有化为俄罗斯政府提供财政收入，这在1990年下半期的私有化过程中体现得更为明显。

众所周知，“休克疗法”在最初几年并未使俄罗斯摆脱危机，相反却带来了一系列破坏性后果。其中之一是财政崩溃，政府不仅无力维持原有规模的社会福利支出，而且连履行正常的国家职能都缺乏资金支持。在这样的背景下，俄罗斯政府千方百计寻求财政资金来源。由于政府偿债能力有限，向央行借款则会进一步推动通货膨胀，所以政府只得借助于更多地变卖国有资产，自然垄断产业则由于具有安全性和成长性而成为购买者的首选，1995年年底的抵押拍卖以及1997年的大私有化项目就是在这样的背景下出现的。但是考虑到其对于国家和社会的特殊意义，俄罗斯政府规定，要在这些私有化企业中保持国家控股并且3年内禁止出售国有股份。(www.daowen.com)

3.私有化改革的过程与绩效

俄罗斯主要通过私有化启动自然垄断行业的改革。首先是组建全行业的国家控股公司并推行私有化。具体做法是：将原来具有行业管理性质的康采恩企业公司化，组建国有独资公司，然后在保持国家控股的条件下私有化，形成混合型行业控股公司。尽管不断减持联邦股份，私人拥有的股份则不断上升，但中央政府仍拥有行业控股公司中的最大股份。行业控股公司下属的企业再进行股份化改革且不再严格要求政府的控股权，其他辅业则完全剥离或私有化。俄罗斯自然垄断产业的私有化改革通过改变所有权结构与激励结构对企业行为和经营绩效产生了较大的影响。

下面具体分析俄罗斯电信行业的私有化进程^[12]。俄罗斯“通讯投资”股份公司是目前世界上最大的通讯控股公司之一。“通讯投资”股份公司是根据一系列政府法令于1995年9月18日正式登记注册的。根据这些文件，“通讯投资”股份公司的注册资本通过聚集85个电讯股份公司（原国有企业股份化而形成）中的联邦股份而形成。1997年6月，另外4家国有企业的股份也并入了“通讯投资”股份公司，使得“通讯投资”成为全能型的行业控股公司，包括7个大的跨地区公司、6个不属于跨地区联合公司的开放式电讯股份公司、“国家电讯设计院”股份公司以及最大的长途与国际电讯运营商“俄罗斯电讯”股份公司。“通讯投资”控股公司的下属企业拥有几乎全部电信业务的经营许可，包括提供当地、城际间以及国际间的电讯服务与数据传输，提供ISDN、无线用户接入以及标准为GSM、NMT450、AMPS和DAMPS的移动通讯服务等。

改革初期，俄罗斯政府规定“通讯投资”公司中的联邦股份3年内禁止私有化。3年期满后，1995年11月联邦政府以商业竞标并附带投资条件的形式出售“通讯投资”25%的国有股份。但这次拍卖最终并未成功，所以一直到1997年俄联邦政府仍是这家“通讯投资”公司唯一的股东。1997年7月，俄联邦财产基金与国家国有财产管理委员会组织了货币拍卖会（不附加投资条件），结果“通讯投资”公司中25%的联邦股份以18.75亿美元（起拍价为11.8亿美元）转让给了一家塞浦路斯联合财团，该财团由2家俄国公司与几家西方公司组成。原定于1998年举行公司国有股份的第二次出售，因为金融危机致使计划流产。1999年的出售计划也因公司市值低而被取消。2000年年底，俄罗斯财政部通过决议，“通讯投资”公司的进一步私有化将在公司重组后进行，以提高公司国有股份的价值。此后，该公司的私有化进程一拖再拖，直至2002年年底俄政府决定在2003年出售25.5%的股份，政府终于出售了超过半数的公司股份。

接下来我们来考察俄罗斯电信产业私有化改革的绩效。“通讯投资”公司自成立以来一直占据着俄罗斯电信市场的领先地位，其绩效以1999年为界大体上可划分成两个阶段：整个1990年代，生产下降，经济效益恶化或增长缓慢；1999年之后，生产开始恢复，企业内部的经济效益指标也得到明显改善^[13]。俄罗斯电信业最困难的是1998年金融危机期间，由于外汇价格剧烈波动，通货膨胀速度加快，多数电信企业出现了盈利减少甚至亏损，1998年全年“通讯投资”整体亏损。为使行业摆脱危机，反垄断机构大大提高了电信服务的收费水平。1999年初规制机构将居民服务价格调高了21%—26%。价格调整帮助电信业克服了危机，当年“通讯投资”下属企业的主营业务比1998年增长了38%，控股公司该年实现的利润达到166亿卢布，比1998年上升了57%，纯利润达到74亿卢布。

2000年以后随着俄罗斯经济持续增长，电信行业也延续了快速发展的势头。2002年与2001年相比，“通讯投资”公司的销售收入增长了30.14%，销售利润增长了45.5%，纯利增长了371.5%。企业效率也得到显著改善，2000年前9个月“通讯投资”公司的线路回报率以及人均收入分别比1999年同期增长了29%和36%。整个电信行业也是俄罗斯转型期间增长最快的产业之一，仅1999年移动通讯的用户就增长了80%。电信业的发展促进了整个经济增长，据俄罗斯通信与信息部部长估计，俄罗斯电信业每增长3%就会带动GDP提高一个百分点。