1.国家直接垄断经营阶段

从二战以后到20世纪70年代末，工党在英国执政期间推行了三次国有化改革^[5]，许多自然垄断产业被收归国有。从当时的经济背景看，在一些具有自然垄断性质的基础设施产业中，存在着一大批规模较小的生产经营企业，难以取得规模经济效益。以电力生产和供应企业为例，在1946年，仅英格兰、威尔士这两个地区就有565个企业从事发电、配送电力等经营活动；在煤气和自来水产业中，企业数都在1 000个以上^[6]。从企业经营业务的构成看，在电力产业中，大多数企业从事电力配送业务，相当一部分企业的销售额很小，产业集中度很低。据有关资料统计，在1934年，400多个企业的销售总额仅占整个产业销售总额的10%^[7]。这种极其分散的市场结构导致了一系列问题：相互分隔的狭小供应区域阻碍了发展高效的、大规模的网络系统；不同地区使用不同的电压，缺乏统一性；由于在各供应地区之间缺乏互通功能，各企业为适应高峰用电需要不得不各自增加电力配送容量。所有这些都表明，由于难以获得网络经济和规模经济，电力配送成本居高不下，甚至不断上升。在煤气、自来水等产业中也存在类似的情况。根据当时的经济状况，工党认为，自然垄断产业需要通过国家垄断才能提高经济效率。当时的工党领袖莫里森认为，“垄断是一种理想的方式，因为这有利于实现规模经济，消除无效竞争”。但他认为“私人垄断是一种祸根，因为私人垄断者具有谋取利润的强大刺激。而政府对国家垄断企业不要求追求利润最大化，但要求其严格地履行法定的义务”。

从第一次国有化高潮开始，英国开始陆陆续续对电信、煤炭、民航、电力、煤气等自然垄断产业进行了国有化^[8]。电信业是较早和一次性地实现国有化的产业之一。邮政和电信统一由国有企业——英国邮政局垄断经营，它几乎垄断了所有的通讯网络业务、通讯设备供应和其他各种通讯服务。另外一家大东电信公司也是国有企业，专营海外电信业务。经历了三次国有化高潮之后，国家直接控制和掌握了邮电、通讯、运输、能源、钢铁、电力、煤气、铁路、造船等自然垄断产业部门几乎100%的股份，一批分散的、小型地方政府企业也都转变为少数大型的国有企业。

1946年8月，英国政府颁布《民航法》，成立了英国欧罗巴航空公司，垄断经营英国与欧洲大陆之间的航空业务。1947年8月，通过《运输法》，将铁路、铁路车辆、铁路附属旅馆、公路运输、内河航运、码头等实现国有化，由英国运输委员会统一管辖。

1947年，英国政府颁布了《电力法》，对电力产业实行国有化改造。按照这一法律，建立了“中央电力管理局”，作为一个公共企业来负责电力生产和大批量电力供应；并建立了14个地区电力局，作为独立的公共企业来负责本地区的电力分销活动。“中央电力管理局”经营着英格兰、威尔士的电力生产和高压输电系统，垄断了电力批发市场；各地区电力局负责低压配电系统和向居民供电，垄断了电力零售市场。国有化改革后，英国的电力产业成为典型的政府垄断下的垂直一体化产业。

1946年7月，工党通过了《煤炭法》，把大约1500个矿井和一些煤炭加工企业全部置于国家煤炭局的管理之下。1948年，英国政府根据颁布的《煤气法》，把1046个从事煤气生产经营活动的企业合并为12个国有地区公司，每个公司均有较大的煤气生产经营自主权。此外，按照该法，还产生了一个中央机构——煤气委员会，其主要职责是向政府部长提供建议，组织研究、教育与培训活动，生产与供应煤气设备，并为各个公司筹资。根据1972年修订的《煤气法》，煤气委员会更名为英国煤气公司，接管了12个地区公司的经营业务，它不仅在煤气销售方面具有垄断性，而且被授予了独家购买北海盆地煤气的垄断权。至此，英国在煤气行业也形成了国家所有、政府独家垄断经营的局面。

在二战后的工党长期执政时期，英国对自然垄断企业采取的是国家直接垄断经营的方式。部长对国有企业经营决策的影响通过任命董事会成员来实现，企业董事会需要对部长负责，无条件地接受部长的指令；而部长又必须服从议会的指令。在这种管理机制下，部长最终是议会控制国有企业的战略决策，企业管理者只能进行具体的操作性事务。在实践中，由于部长们可以自由地采用他们所理解的公共利益标准，有时甚至把公共利益看作是执政党的利益，因而，经常出现对企业经营决策的政治干预。反过来，这对国有企业定价、投资和生产效率不可避免地带来了消极影响。作为对这一问题的政策反应，英国政府曾采取了不少措施，试图为国有企业确定更具体的目标，这反映在英国政府发布的三个“白皮书”上，分别是：《国有产业的财政与经济义务（1961）》、《国有化产业：经济和财政目标的评价（1967）》、《国有化产业（1978）》。但是，仍然没有解决国有企业经理、政府部长、议会和作为投票人的公民之间的关系问题。

2.英国自然垄断产业的私有化改革和规制

虽然英国在20世纪70年代末就开始了私有化改革，但当时主要是针对竞争性产业。对自然垄断产业进行实质性的私有化改革开始于1980年代，并一直延续到1990年代。

1984年，英国政府开始对英国电信公司实行私有化，向社会公开出售了其51%的股份，集资达39亿英镑。1991年和1993年，政府又分别出售了27%和18%的股份，最后只保留了4%的所谓“黄金股”。

1986年，英国煤气公司的股票全部上市，价值达54亿英镑。1987年，政府出售了英国航空公司100%的股份，价值达9亿英镑。英国自来水产业在1989年正式实行了私有化，出售了100%的股份，价值达21亿英镑。(www.daowen.com)

英国政府在1988年2月公布了准备对电力产业实行私有化的白皮书，但考虑到私人投资者可能不愿意购买核电站而影响到整个电力产业的私有化进程，在1989年放弃了原计划对核电站也实行私有化的决定。1990年12月，英国政府首先对英格兰和威尔士的12个地区电力局及其合资新建的国家电网公司实行了私有化，取得了80亿英镑的财政收入；而后在1991年3月，出售了国家电力公司和电力生产公司的大部分（60%）股票，集资22亿英镑（其他的40%股票仍然由国家掌握）；在1991年6月，苏格兰电力公司和苏格兰水电公司也实行了私有化，集资29亿英镑。英国电力产业的私有化共为政府带来了130亿英镑的财政收入。

1994年，对铁路系统实行网运分离，继而开始私有化运作，1996年英国私营路轨公司接管路轨、信号和车站的管理，旅客运输服务部分则通过招标方式出售给28家火车公司经营。

英国对自然垄断产业实行私有化很显然缓解了当时政府财政的紧张局面。在私有化过程中，政府通过出售国有资产而取得了大量的财政收入，英国对几个主要的自然垄断产业实行私有化的结果是，为英国政府增加了449.09亿英镑。通过私有化改革，原来的国有企业改造成为股份制企业，新的股份制企业主要从资本市场上融资以满足投资需求，这同样减轻了政府的财政负担。私有化改革以后，政府取消了对自然垄断企业的各种财政补贴。例如，英国电信公司在1981年从英国邮政局分离出来，成为一个独立的法人企业，到1984年实行私有化改革前，不但没有向政府上缴税利，而且要求政府提供大量的补贴和贷款，但自从1984年实行私有化改革到1996年为止，该公司累计向政府提供各种税收、分红330多亿英镑。

对英国自然垄断产业私有化的评价却是褒贬不一。有学者（杜丹清，2002）认为，撒切尔夫人执政的政府犯了短期主义的严重错误，政府在没有完成设计合适的竞争和规制政策之前，就急于加速私有化，扩大股份制的范围以取得短期收入。而且，在私有化过程中，为了“加速私有化”，政府甚至还和一些企业管理者有合谋行为。这样，保守党政府虽然赢得了短期的政治优势，但是却丧失了长期的提高经济效率的潜力。例如，英国在对电信等自然垄断产业实行私有化时，没有对产业内的各种经营业务进行拆分，而是简单地实行了整个产业的私有化，因此产生的消极影响部分抵消了对国有企业进行股份制改造而产生的积极作用。但是，客观地考察私有化的整个过程，英国自然垄断产业的私有化与引入竞争的联系还是相当紧密的。虽然在部分产业中，私有化后的企业仍然处于垄断地位，但是这为更多投资、经营主体的进入开辟了道路。而在大多数产业中（如铁路、自来水、煤气等），由于根据地区进行了分割，因而形成了一定程度的竞争局面。在这个过程中，政府被迫与企业的经营实现了分离，促使独立规制机构和更规范的规制制度的逐渐形成。

3.所有制改革背后的政治因素

英国自然垄断产业的所有制改革除了经济方面的原因外，政治因素在其中也起了重要的推动作用，尤其是与工党和保守党的政治竞争和轮流执政密切相关。

英国对自然垄断产业采取国家直接经营是与工党的国有化政策紧密联系在一起的。产业的国有化作为一项政策，是第二次世界大战结束时，由工党内阁制定的。英国的工党把生产、分配和交换方式的所有制关系视为政治经济权力的基础，国有制能被用来控制资本主义制度对人民的剥削^[9]。因此，国有化一直被誉为工党“社会主义”试验的重要组成部分。

英国对自然垄断产业的私有化改革则是在保守党对全国国有企业私有化的大背景下进行的。因此，对改革的推动除了因为国家对自然垄断产业直接经营的低效率以外，还有着深刻的政治背景，它是作为撒切尔夫人的保守党政府为达到政治目标的决策手段而逐步实现的。1979年，保守党开始了连续18年的执政，在其就职演说中^[10]，撒切尔夫人宣布了新一届议会的议事日程，提议通过立法使国有资产私有化。她主张在经济方面采取限制政府的作用，建立人们对自由市场的信心，在政治方面让公众对自由充满信心，对自由进行强有力的保护。而其中最引人注目的一点是对工会改革的承诺。撒切尔夫人认为英国最大的两个问题是垄断的国有企业和垄断的工会，这两个问题在国有自然垄断产业相互交织，国有垄断企业的私有化改革会在相当程度上减少工会的政治影响力。

国有化把分散的私人企业组织成一个庞大的国有企业，工会的政治经济力量也随之增强，工会在要求增加工资和福利条件等方面显示出较强的组织性，对政府的压力很大。因此，通过私有化，特别是通过对一些庞大的国有企业分割成若干较小规模的企业组织，以削弱工会的政治、经济力量，这便成为私有化的一个重要目标。私有化改革对于主张私有化的保守党产生了重要的政治影响。在私有化过程中，由于股票上市价格偏低，数以万计的股票持有者在较短的时期内因股票价格猛涨而取得了较大的利益。在1987年前和1987年英国大选中，私有化企业的股票价格的变化趋势与保守党选举成败的预期高度相关。如果保守党在大选中获胜，股票价格就会上涨，众多的股票持有者就能够取得利益。因此，这些股票持有者就自然成为保守党的支持者，私有化为保守党创造了政治优势。