自然垄断产业的性质决定了自然垄断产业不能像普通的竞争性产业一样，仅仅通过单一的反垄断法来加以监控，而是需要规制。其本质反映了政府和市场在某种程度上的分工，与所有制之间并无必然联系。只是在不同的所有制条件下，政府对自然垄断产业的规制在程度和范围上有一定的差别。

1.规制的范围比较

国家和市场行为的不同并不仅仅是公有制和私有制之间的区别，还包括控制模式之间的比较——直接通过所有制或者间接通过规制进行的控制和分散化的市场之间的比较。政府对自然垄断产业的企业规制产生了一系列的企业治理结构，这种干预可以被理解为一种控制权。拉丰和梯诺尔（2004）进一步把这种控制权区分为两个方面：外部控制和内部控制。

外部控制是将企业与外部人——消费者、竞争者、纳税人等所有变量联系起来的控制。政府通过对企业产品或服务的价格、质量和产品选择进行规制，来协调企业和消费者之间的冲突。政府通过对在位企业实行进入、接入定价等方面的规制，来协调在位企业和竞争者之间的利益关系。政府对企业进行成本审计，来协调自然垄断企业与纳税人之间的利益关系。内部控制指的是对企业的投入和成本最小化过程的控制，包括通过经理激励方案对经理投入的影响，以及对雇佣、投资水平、投资地点、投资类型和借贷决策的干预。

政府可以对企业进行外部控制和内部控制，或者只能进行外部控制，或者不能进行控制。一般竞争性行业的私人企业既不受政府的外部控制，又不受政府的内部控制。对于国有垄断经营的企业来说，它的绝大部分资产是由政府所有的，因此政府对它既实施内部控制，又实施外部控制。而在私人的自然垄断企业中，所有权属于私人部门，私人部门对企业的管理拥有剩余权。因此，政府只拥有外部控制权，股东则实施内部控制权。当然，还有其他类型的企业治理结构，每一种治理结构都会有几种变体。例如，在特许经营的企业中，政府拥有资产，将经营权下放到私人部门。

实际上不存在所谓的不受规制的私人企业。即使在最成熟的市场经济国家，大部分私人企业都要受反托拉斯法和关税、补贴以及其他政府决策的影响。从某种意义上说，政府对任何产业都要进行干预，最起码也要征收赋税，区别只是干预的程度不同而已（张昕竹，2000）。因此，不受规制的企业只能理解为不受特殊规制，而只受一般性准则影响的企业。

在受规制的自然垄断企业中，规制机构和股东之间的控制权，从而相应的剩余权的分配也因产业和时间而异。例如，在战争期间，政府对私人企业的经营进行干预是司空见惯的。政府还可以改变法律，影响控制权的分配，如美国最高法院已经倾向于允许规制机构享有更多的自由裁量权。由于政府可以改变控制权的分配，所以相关的治理结构就不仅取决于剩余控制权形式上的配置，还取决于决定政府违约、改变所有权结构和干预私人所有权的成本，这与一系列社会政治条件相关。拉丰（2004）指出，在政府剥夺私人产权成本较小的国家，公共所有权有可能是唯一有效或者有竞争力的企业治理结构。

2.规制的效率比较

究竟是国有企业直接垄断经营的效率高，还是受规制的私有自然垄断企业的效率高，这是一个富有争议的问题。虽然有学者（张维迎，1998；刘小玄，2003）比较了国有企业与私有企业的效率问题，并得出了私有企业比国有企业效率更高的结论。但是，比较的对象是一般竞争性产业的企业。对于自然垄断产业领域的私有企业来说，它们面临的是一个竞争不充分的市场环境，而且同时受到政府的规制。此时，与直接进行垄断经营的国有企业相比，受规制的私有自然垄断企业并没有表现出更多的优势。因此，仅仅是进行所有制的变革，把国有的企业的垄断势力原封不动的转移到私人部门，变成私人垄断，并不一定会带来更高的效率。有时，私有化的某些后果令人失望，正如王俊豪（1998）指出的，英国铁路、煤气等行业私有化后，事故频发，产品或服务质次价高，令消费者怨声载道。

公有制和私有制条件下的自然垄断产业规制效率的区别主要体现在以下几个方面：

（1）在预算软约束方面。(www.daowen.com)

预算软约束一直是国有企业的代表性诟病。一般认为，在国有企业直接垄断经营的情况下，由于政府是企业的所有者，国有企业不会受到破产程序的约束。在企业出现困难的时候，政府总会对它进行财政补贴，因而企业的预算约束软化，这样就会大大降低对经理的激励，不利于企业效率的提高。但是，预算软约束的情况同样也会出现在受规制的私有自然垄断企业中。自然垄断产业多集中在电信、煤气、电力、自来水供应等基础设施产业中，具有巨大的沉淀资本，它们所提供的产品和服务涉及消费者和其他产业的范围非常广泛。显然，在自然垄断领域，破产兼并机制实际上也很难真正发挥现实的激励作用。无论国有还是私有，自然垄断企业破产都会造成人民生产、生活甚至社会、政治的动荡，任何规制措施都是以保证被规制企业的生存和发展为基础的。因此，即便是受规制的私有自然垄断企业的经营出现困难，政府还是会通过提高产品价格等方式避免它们的破产。一旦企业的经理有这样的预期，就会降低努力水平，这显然不利于企业效率的提高。

（2）在监督机制方面。

信息对规制的效果有着决定性的作用。规制者掌握的信息越多，规制的效率就越高；反之，如果规制者对被规制的自然垄断企业所知甚少，那么规制的效果就不可能好。在国有企业直接垄断经营的情况下，作为所有者的政府部门相对比较容易获取自然垄断企业的信息，从而进行更有效的监督和规制。而在受规制的私人自然垄断企业的情况下，自然垄断企业一方面受到规制者的监督；另一方面，还要受到作为企业所有者——股东的监督。由于规制者获取信息相对比较困难，实现与企业国有条件下相同规制效率的成本较高，因此规制者会停留在比较低的努力水平上，监督效果必然较差。当然，私有制下，同样存在着股东与经理之间的委托代理，所有者对经理的监督中存在着信息不对称问题。由于大部分私有化企业的所有权分散在大量的股东手中，他们不可能掌握国有企业所有者那么多的信息，而且任何一个股东都没有动力和能力去具体评价和监督管理者的行为。股东的分散性使得建立股东行为的协调机制也很困难，这就难以形成良好的监督机制。信息不对称在私有和公有两种所有制下的规制模式也具有一定的相似性，两类企业都面临着所有权和控制权相分离导致的代理问题。董事会对企业实施的控制是远远不够的，要么是因为他们从企业得到的相关信息太少，要么是因为他们与经理合谋。在两类企业中，私人部门的接管和国有企业中的选举或者政变在控制企业及其董事会方面都是不完美的机制。

（3）在政府承诺方面。

正如罗兰（2002）指出的，在完全合同的条件下，所有制是一个无关的问题，因为同样的激励机制对私有企业或者国有企业都适用。如果企业面对的所有其他条件都相同，经济行为就应当相同，而不应该取决于所有制本身。只是随着不完全合同的出现，所有制才开始在经济理论中扮演核心的角色。由于合同是不完全的，所有制就赋予了剩余控制权，从而影响企业的决策。政府和私人行为主体之间有区别，政治家追求与经济效率不同的目标。他们为了达到这些目的而干预企业。政企关系中的无效率，必然从政府干预中产生。经理人员虽然想追求效率目标，但是政府的干预使他们无法这样做，迫使他们偏离效率。政府与企业关系中存在着承诺问题，即使政府追求效率目标，缺乏承诺本身也会成为无效率干预的根源。“棘轮效应”和“鞭打快牛”便是此类情况。不仅如此，政府缺乏承诺的情况还会被从自身利益出发的理性行为主体予以利用，以获取经济租金，前文所述的软预算约束问题便是这种情况。政府对私有企业缺乏承诺能力的程度和对公有企业一样。例如，政府不能承诺不改变对私有企业的立法和税收。因此，在考虑不同所有权之间行为差别的时候，重要的是要了解承诺问题在何种程度上，以及如何在特定的体制环境下得到解决。

（4）在企业经营目标方面。

一般认为，在国有企业直接垄断经营的情况下，政府目标具有多样性、模糊性和多变性。政府可能会考虑到控制失业、限制（或鼓励）出口、促进地区发展等目标，以及考虑含义模糊的“公共利益”等。因此，企业经理所进行的最优投资，可能会被重新配置，以服务于政府所追求的目标，从而形成一种次优投资。虽然这一偏离提高利润的投资再分配事后可能是社会最优的，但它在当期确实剥夺了企业的投资。政府目标的不确定性导致了对经理优化投资激励的扭曲。在私有制下，虽然这种剥夺不大可能发生。但是，随着时间的推移，复杂多变的政府目标同样会影响到受规制私有自然垄断企业的行为。而且，受规制的私有自然垄断企业必须服务于两个“主人”，即规制者和股东。规制者与股东之间的目标冲突被视为受规制企业无效率的一个重要原因。

可见，在相同的市场结构（垄断）下，所有制对经济效率的影响很难准确评价。所有制本身对经济效率的影响处于“略胜于无”和“略劣于无”之间，即不存在实质的影响（王俊豪、周小梅，2004）。只有竞争才是提高企业效率的最根本途径。正如江小涓（1996）指出，所有制性质的变化不一定是效率改进的必要条件，一个竞争性的环境对企业行为和市场绩效更重要。

来自国外的实证研究也证明了上述结论。英国经济学家马丁和帕克（Martin and Parker，1997）对英国各类企业私有化后的经营成效做了综合、广泛的比较后发现，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著的提高。但在垄断市场上，企业私有化后的平均效益改善不明显。他们认为企业效益与产权归属变化没有必然联系，而与市场竞争程度有关。市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度就越高。纽伯里（2002）的调查表明，处于垄断地位的英国电信公司在私有化后并没有为电信业带来显著的经济效率的提高，只有在完全开放固定电话市场后，英国电信公司的效率才有了大幅度的提高。竞争不仅在促进企业内部效率中发挥了一种刺激机制的作用，而且，它在不完全信息的世界发挥了一种信息发现机制的作用，打破了企业对信息的垄断，迫使企业按照边际成本或平均成本的原则定价，以实现分配效率，从而促进了整个社会效率的提高。

从某种意义上讲，由国有企业直接进行垄断经营是与规制有着相同作用的一种制度安排。但是，对于这两种治理自然垄断产业方式孰优孰劣的比较，经济学界存在着很大的分歧。不过已经达成共识的是，只有通过竞争形成外部的激励，才能打破垄断低效率。经济学家们承认，竞争是促进效率的根本手段。那么，下一个问题是：不同的所有制与竞争的兼容程度会有所不同吗？的确，竞争和所有制改革有着天然的联系。竞争不可能与多元的投资和经营主体的参与完全割裂开来。显然，相比较而言，公有制与竞争的兼容程度更低。因为竞争的题中应有之义是不同资本所属厂商之间的较量，如果引入竞争的结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍然坚持国有资本一统天下，那么，引入竞争就只是为了拆分而拆分，最终只能是预算软约束下国有企业之间的恶性竞争。其结果，很可能是既有效率低下之弊，又无规模效益之利。从另一个角度看，如果只是在单一国有或者投资主体只是国家一个，这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的巨大损失。因此，对于政府主管部门来说，它表面上可能希望引入一些竞争，但实际上并不愿意在各个经营者之间鼓励真正的竞争，最终形成的只能是既非垄断又非真正竞争的局面。从这一意义上，引入竞争和自然垄断产业的所有制改革有着天然的联系。因此，随着在自然垄断产业中不断地引入竞争需要，对原来的由国有企业直接进行垄断经营的治理模式提出了挑战，自然垄断产业不可避免地面临着民营化改革。与此相适应，原有的行政管理方式需要向规制进行过渡。各国自然垄断产业的所有制改革实践也证明了这一点。