1.自然垄断产业规制是一个政治经济问题

与其他产业相比，自然垄断产业具有独特的经济和技术特征，对自然垄断产业的规制首先是源于对这些特征的考察。然而，任何政策的制定和实施背后都有政治力量在起作用。除了经济、技术因素外，政治因素很大程度上影响着自然垄断产业的规制过程。尤其像我国这样的转型国家，政治力量在自然垄断产业的规制改革中起着决定性的作用。

在我国传统计划经济体制下，电力、电信、邮政、铁路等自然垄断产业作为重要的公用事业，国家实行投资、生产、销售的行政垄断经营和管理。然而，长期的供给不足使这些产业愈发成为国民经济发展的瓶颈，消费者对其价高质低的产品或服务的不满也日益增强。改革开放以来，我国自然垄断产业规制改革的第一动力来自于经济上的需求推动。早期改革包括两个方面：一方面扩大资金来源，鼓励各方投资；另一方面，实行政企分开。但是，自然垄断产业的特性使上述改革都未取得很好的效果。垄断市场结构下多元投资模式未能形成有效竞争格局。缓解短缺、加快行业发展成为垄断产业牟利的托辞，各垄断厂商据此纷纷要求提价和增加政府投入和财政补贴^[29]。由于没有打破垄断市场结构，政企分开也一直未能很好的进行^[30]。自然垄断产业的经济特性成了在位垄断企业和与其有密切利益联系的行业主管部门维持、甚至扩大垄断的理由。广大消费者由于分散、信息缺乏，在经济市场中无法与垄断厂商抗衡，在政治上也处于弱势地位。政府及其官员作为规制政策的制定者和执行者，具有经济和政治双重考虑。一方面，作为国有资产的所有者代表，对国有的自然垄断企业负有资产增值保值的责任，希望维持较高的垄断利润；另一方面，作为全体人民的代表又必须考虑广大消费者的改革呼声。可见我国自然垄断产业是一个复杂的政治经济问题。不能简单地将规制政策设为外生变量，具体政策的制定和实施是政治市场中各方博弈的均衡结果。

2.具体规制政策是消费者、生产者、规制者三大利益集团博弈的均衡结果

与市场经济上的个体行为不同，政治市场上的参与者多以集团形式出现。我国自然垄断产业规制过程中主要涉及了三个利益集团，它们规模不等，性质各异，政治力量有差异，共同影响着最终的规制结果。(www.daowen.com)

作为规制政策的需求方，消费者集团和垄断厂商相互竞争，通过政治努力影响规制者的决策，以争取对本集团有利的规制政策。政府和官员组成的规制者集团是规制政策的供给方，它们提供具体的规制政策以实现本集团的经济和政治目标。在政治市场上，具体的规制政策取决于需求方（消费者集团，垄断厂商集团）的政治、经济实力和供给方（规制者集团）的目标函数。另一方面，具体规制政策又反过来影响着各个相关利益集团的规模和经济实力，从而改变其政治影响力。可见利益集团与规制政策之间存在着相互影响的互动关系。

我国自然垄断产业的规制者集团具有政治和经济双重利益。规制者集团可以分为中央政府、地方政府和中央行业主管部门三个层次。中央政府是公共利益的代表，一方面对全国的政治稳定负责，另一方面，中央政府作为国有资本的最高代表，对自然垄断企业的国有资产增值保值负责。地方政府是地方利益的代表，类似于中央政府，它的目标包括地方稳定、财政收入和地方国有资产增值保值；中央行业主管部门则是行业利益代表，更多地追求行业的总体经济目标。

消费者集团和垄断厂商集团对规制政策的影响力取决于它们各自的成员数量和政治投入，取决于它们在规制者集团目标体系中的相对地位。自然垄断产品多为生活、生产必需品，广大的消费者群体拥有强大的“民意”力量，是规制者集团维持政治合法性和社会稳定的有力支持力量。垄断厂商作为“特殊利益集团”，具有强大的经济力量，可以实现规制者集团的经济目标（如政府财政收入以及规制官员的个人收入等）。当然，由于我国自然垄断企业多为国有性质，国有资产的增值保值在我国同时具有政治和经济意义。

我国当前自然垄断产业规制改革具有明显的转型特征，具体政策具有“中庸”特色。一方面要保障消费者的基本权益，顺应“民意”，保证“稳定”；另一方面，又要保持自然垄断厂商的一定利润水平以实现规制者的经济目标。