总体来说，我国当前并没有出现政治集团化的趋势。利益集团对政策的影响更多集中在特定的地区或行业。不可否认，我国改革初期不规范体制产生了一些“既得利益集团”，它们不在最高层中央，而是存在于“条条”和“块块”中的一些“特殊领域”和“特殊部门”。程浩等（2003）重点分析了“既得利益集团”对地方政府决策的影响。本书的视角则是“块块”，即产业，更确切的说是电力、电信、邮政、铁路等全国性自然垄断产业规制改革中的利益集团对产业政策的影响。

自然垄断产业由于其自身的特点，在当前规制改革过程中，相关利益集团间的冲突日益明确，各方都开始把注意力集中于政策制定层面，试图通过政治努力来提高本集团的利益。

如前所述，改革前，我国自然垄断产业实行国有、国营的形式。当前，自由化（引入竞争）和民营化（引入其他投资方）的改革进程在积极推动产业大发展的同时，也造成了巨大的利益冲突。自然垄断产业的规模经济、范围经济、公共产品、信息不对称等经济和技术特性往往成为各相关利益集团为自己利益辩护的口实。按照政治影响力从低到高排列，我国自然垄断产业规制改革涉及三大利益集团：

1.消费者集团

自然垄断产业的消费者虽然人数众多，但是成员分散，个体差异大，政治影响力相对较小。由于个人严重的“搭便车”机会主义倾向，消费者的政治努力程度总是小于最优水平；而且消费者集团成员越分散，收入水平越高，个人政治努力程度越低。我国传统计划经济形成的卖方市场中，消费者的力量是薄弱的。他们只能被动地接受供给安排。我国当前自然垄断产业的消费者集团没有正式的组织机构，缺乏有效的政治影响途径，处于绝对弱势的地位。近些年，自由化和民营化改革使电信、电力等自然垄断产业产出迅速增加。在满足了最基本的量的需求后，消费者开始了对产品、服务更高层次的质的需求。然而，当前自然垄断产品价格居高不下、服务霸王条款等“垄断遗风”极大损害着消费者的利益。仅凭单个消费者之力，显然无法与庞大的垄断厂商抗衡。我国消费者也开始了联合维权的努力。虽然消费者们还缺乏正式的组织形式，政治活动方式也较为单一。但应该看到，自然垄断产业的消费者集团正在形成，对规制政策的影响力不断加大。

2.垄断厂商集团(www.daowen.com)

自然垄断产业的厂商集团成员数量少，信息沟通好，个体差别小，具有较强的政治影响力。与大规模的消费者集团不同，垄断厂商集团倾向于小规模；随集团规模增加，利益集团政治压力先增加，后减少，最后趋于稳定；当政府预算平衡时，竞争利益集团间的政治影响力负相关；再分配的效率损失因素会增加消费者集团的政治压力，减少厂商集团的政治压力；竞争利益集团间的合作则可以减少政治竞争中无谓的支出。由于强大的经济实力、绝对的信息优势和与规制者的天然联系，垄断厂商集团在与消费者集团的博弈中有着绝对的优势。垄断厂商集团内部各成员间有竞争，但更有联合，对规制政策有较大的影响力。我国自然垄断产业的垄断厂商凭借其垄断地位，获得了巨大的收益。自然垄断产品和服务价格高、质量低，国家投资规模大，企业经济效益差，职工却获得了与其技术质量不相称的高工资。他们是我国前期规制改革的受益者，作为既得利益集团，往往会抵制进一步的规制改革，成为进一步规制改革中的保守势力。

3.规制者集团

规制者是政策的具体制定者和执行者，具有最强的政治力量。规制者集团包括了各级政府及其官员。他们同时有着政治和经济双重目标。作为政策的制定者和实施者，规制者集团是政治市场的供给方，有着最强的政治力量。一般来说，消费者集团规模与社会福利损失负相关。垄断厂商集团规模与社会福利损失正相关。而且垄断厂商职工收入分配越不平均，社会福利损失越大。我国中央政府是公共利益的代表，而各级政府和官员很大程度上是产业利益和地方利益的代表，规制政策的制定和实施过程中表现出了规制者集团内部的冲突。我国自然垄断产业规制过程中，各级政府及其所属的各部门具有政治和经济双重目标。在对自然垄断产业规制过程中，一方面作为公共利益的代表，另一方面又与垄断厂商有着利益的一致性。因而在具体的规制政策制定中表现出温和与“中庸”的特点。

消费者、垄断厂商和规制者三大利益集团性质不同、规模各异、政治投入有多有少，拥有不同的政治影响力；它们出于自己的利益目标，相互博弈，最终的规制政策是各方政治影响的均衡结果。