规制者是自然垄断产业规制政策的制定者和执行者。抽象地说，自然垄断产业的规制者是各级政府及其职能部门。具体而言，规制者则是各级官员，因为任何政策最终总是由他们实施的。西方古典经济学的传统是把政治决策视作经济决策的外生因素，研究既定政策下经济市场中各行为主体的行为和均衡过程。庇古主义认为只有市场失灵时才需要政府的介入，并把政府（官员）视作理想的利他主义者，政策目标是公共利益。公共选择理论批评了庇古主义的政治理想主义，指出政治市场上参与者也是利己的，作为政策的制定者和执行者——政治家或官僚同样追求自身利益的最大化。西方利益集团理论把规制者视作政治市场上的供给方。他们通过种种政策换取政治上的支持。无论是政府层面，还是官员层面，自然垄断产业规制者的利益目标具有某种共性，他们构成了自然垄断产业规制过程中的重要利益集团。在分别讨论了政治市场中自然垄断产业规制政策的需求方——消费者集团和厂商集团之后，本章将视角转向供给方——自然垄断产业的规制者集团。

与消费者、垄断厂商相比，规制者的地位特殊，他们是政治市场上的供给者。因此，就政治力量而言，规制者集团显然要大于其他任何利益集团。当然，市场供求双方往往是相互制约、相互影响的。政治市场也不例外，自然垄断规制政策的提供者并非为所欲为的独裁者。

作为规制政策的供给方，自然垄断产业的规制者集团在集团成员、集团目标和行为模式等方面有着不同于消费者集团和垄断厂商集团的特点。这构成了本章的分析起点。

1.集团成员特征

规制者集团成员包括两个层次。首先是组成政治体系的各级政府及其下属职能部门，其次就是各级官员^[21]。相对于数量众多的消费者和规模巨大的垄断厂商，某个自然垄断产业的规制者集团的成员数量往往较少。首先，规制涉及的政府职能部门数量有限。西方各国普遍的做法是成立独立的机构，全面负责对某一自然垄断产业的规制。我国则往往是由行业主管部门、价格主管部门等数个政府职能部门分别对自然垄断产业进行规制。当然，也有部分自然垄断行业，如电力，已经成立了独立的规制机构——国家电力监管委员会。其次，规制机构的人员较少，我国自然垄断行业的规制官员数量极少。以电信价格规制为例，国家发展和改革委员会与信息产业部主管全国电信价格规制的人员只有五六人左右，进行电信价格违法检查的也只有5—6人^[22]。地方发展与改革委员会或物价局、地方通信管理局虽然也有人负责电信资费，但一般不是专人，而且人员更少。

2.集团目标

规制者的集团目标具有双重性。政治市场上，规制者既非时刻以公共利益为目标的理想的利他主义者，也非只顾个人利益最大化的彻底的利己主义者。现实中规制者往往要兼顾政治利益和经济利益。

（1）政府（政治家）的目标选择。

政治利益，即保持或者获取政治权力是政府或政治家的首要目标。在西方代议民主制下，研究者往往把政治家（执政党）的目标设定为预期选票最大化。我国政治体制不同于西方，西方研究文献中常用的“竞选获胜”或“连任”并不适用于我国政府或执政党的目标分析。然而，政治利益仍然是我国政府和执政党的首要目标。正如中国共产党第十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》所指出的：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。……必须居安思危，增强忧患意识，……始终为人民执好政、掌好权。……必须坚持立党为公、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系。”^[23]“稳定”一直是我国执政党和政府工作中的“大局”。可见，抛开意识形态和政治体制区别，维持政治统治的合法性是各国政府的基本目标，我国政府也不例外。(www.daowen.com)

规制者的政治目标也会派生出其他目标，其中最主要的就是经济目标。首先，任何竞选活动、政府运作都需要资金支持，政治家或者政府本身也需要收入保障，这些通常来自于政治捐款和政府财政收入。其次，经济发展和由此带来的生活水平的提高往往是各国国民对政府的主要要求。为了获得广泛的支持，各国政府大多以促进本国经济发展作为基本任务。

无论是政治目标还是经济目标，政府制定具体政策总是要兼顾各方利益，总体而言，可把各级政府目标视为公共利益或国家（地区）利益。当然“公共利益”本身是一个难以清楚界定的概念。至少包括两个层次的含义。第一，符合社会所有参与者（全体人民）的利益。显然这是一个极为苛刻的理想化的目标。首先，“阿罗不可能定理”告诉我们：个人效用无法推出社会效用。其次，对具体政策而言，符合全体人民利益表明政策的实施必须是一种“帕累托”改进，这种规范标准在具体政策，尤其是具有再分配性质^[24]的自然垄断产业规制政策实施中显然难以得到保证。公共利益的第二层含义是符合大多数人利益。相比而言，这种意义上的公共利益更容易实现，如果某项政策的受益者多于受损者，或者按照希克斯补偿原则，受益者补偿受损者后还有剩余，即社会总福利水平出现净增长，那么，表明该政策增进了“公共利益”。

（2）政府官员的目标选择。

各级政府官员是具体政策的执行者，相对于政府层面抽象的公共利益目标，他们的目标函数则更为具体。Tullock（1965），Downs（1967），Niskanen（1971）的官僚理论系统研究了政府官员的目标和行为。官僚理论和实证研究表明，政府官员目标不是或者至少不完全是公共利益。他们像其他个人一样，追求个人效用的最大化。Niskanen（1971）列举了可能会进入到官僚效用函数的变量，如：薪金、职务津贴、公众声誉、权力、奖金、机构的产出、变革的难易度、管理机构的难易度等。Niskanen（1971）指出，在任何一个政府官僚在位期间，除了最后两个变量以外，其他所有变量都与该官僚机构的预算规模有正相关关系。因此，可以将某政府部门的预算规模作为该部门官僚的目标函数。当然，某个政府官僚的利益不一定完全依靠随着预算的增长而增加的上述每一个变量，而仅仅与预算水平持续相关。并且，参与约束要求预算水平必须等于或大于维持该官僚机构的运行的最低总成本。

西方“规制俘获”理论研究表明，自然垄断产业规制机构的官员与被规制企业有着十分密切的关系，甚至是一定程度上的利益共同体。我国计划经济时期的行业垄断传统更是强化了这种联系。有些自然垄断产业规制官员具有双重属性，即同时也是国有的被规制企业的成员，有的在未来可能会发生这种身份转变。在这种情况下，“规制俘获”很容易发生。各级政府官员在制定规制政策时，成为被规制企业的利益代言人，在执行具体规制政策时，则利用其自由裁量权帮助被规制企业实现利益。

3.集团政治活动

政府是严格的科层制机构，政府官员的活动往往受到严格的法律、法规、制度的约束。一般而言，对自然垄断产业的规制都是依据一定的法律法规进行的。由于我国法制建设的相对滞后，与西方国家相比，规制者有了更多的自由裁量权。当然，对政府官员而言，执行（或不执行）某项规制政策会对其造成一定的成本和收益。自然垄断产业的规制者执行规制政策的收益主要有：由于执行有力受到上级的表扬、奖励；为其所在的部门或地区带来更多的利益；增加该规制机构的威信、增加权力及与权力相联系的利益；规制机构的预算规模增加，获得增拨行政费用；减少工作量等。相应的，自然垄断产业的规制者执行规制政策的成本主要有：由于执行不力，受到上级的批评、惩罚；在执行规制政策过程中损害本部门、本地区利益；使得规制机构的威信下降、权力减弱，各种连带利益减少；规制机构行政支出增加；工作量增加等。作为理性的规制者，其行为取决于相应的成本—收益分析。

需要指出的是，在自然垄断产业的规制者集团内部，不同的规制机构之间也会发生矛盾。一方面源于规制权限的分配，另一方面（也是更深层次的原因）是规制权限背后的利益分配。当矛盾激化时，往往需通过它们共同的上级政府来协调解决。