规制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵。新古典经济学认为市场失灵是政府对微观领域进行规制干预的前提。市场经济一般会在如下领域出现失灵情况，如自然垄断、人为垄断、外部效应、信息不对称等领域。在这些情况下，政府规制便具有潜在的合理性^[7]。即如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效，则政府将规制市场以纠正这种情形。当然，这里隐含了政府的公共利益假定，它是公共利益而不是某一特定部门利益的保护者，即政府的目标是社会福利最大化。

正如前文对自然垄断特性的分析，在自然垄断的情况下，如果允许自然垄断企业自由进入和竞争，由于巨大的固定成本和沉淀成本，在市场优胜劣汰的过程中，必然会造成社会资源的极大浪费，因此需要限制进入以避免沉淀成本的过度投资。但是如果仅仅只对市场进入进行规制，那么该产业中的唯一经营者必然会充分利用垄断力量，制定垄断价格来获取最大化利润，这又是规制者所不愿看到的。因此，一方面通过进入规制来保证自然垄断者能够有效率地经营，另一方面通过价格规制使社会福利尽量接近完全竞争下的市场状况，这便是政府对自然垄断产业进行规制的重点。除此之外，对自然垄断厂商的投资、产出等数量进行规定，对有关生产设备和服务设备制定一定的标准体系和审核制度内容也是政府规制的主要内容。按照规制的公共利益理论，对自然垄断产业的规制能带来社会福利的提高。

政府规制除了可以纠正市场失灵外，Shavell（1984）还从交易成本的角度对政府规制存在的必要性进行了分析。他不但把规制看成是对市场失灵的一种纠正，并且认为在某种情况下，规制比法律更具有成本优势。Owen and Braentigam（1978）也将规制看作是服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式。这些早期的规制理论均暗含了规制体现公共利益的观点。一些学者对规制公共利益理论提出了批评，包括理论基础和实证研究两个方面。

Crew and Kleindorfer（1986）指出，规制的公共利益理论中“公共利益”术语本身就是模糊的。政府企图通过规制政策来诱使垄断者以完全竞争者方式行事，从而增加社会福利，只能是一个虚无缥缈的幻想。Utton（1986）则认为，规制的公共利益理论仅以市场失灵和福利经济学为基础是狭窄的。在许多情况下，政府之所以期望介入微观领域，可能是为了实现别的经济目标，而非纠正市场失灵。Viscus，Vernon and Harring（2000）对规制公共利益理论纠正市场失灵这一规范分析观点提出严厉的批评。指出规制公共利益理论暗含了规范意义上的假定前提，即规制的发生是对潜在社会净福利的追求。但在实践中规制是通过立法行动和规制机构来完成的，规制的公共利益理论对这一过程缺乏必要的分析，没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的。只是假定规制的目的能够实现，因而缺乏说服力。Utton（1986）运用次优理论批判了规制公共利益理论。他认为，即使自然垄断产业出现了市场失灵，自由竞争受到了一定的限制，此时，零星地制定一些能够确保竞争得以运行的规制政策，并不一定会使资源配置达到最优。实际上，根据次优理论，这些政策极有可能会使经济背离而不是趋于自由竞争下的最优状态。(www.daowen.com)

同时，许多客观的规制事实也反映出规制公共利益理论与现有规制政策的不符。比如许多既非自然垄断也非外部性的产业（如货车、出租车和保险业等）一直存在价格与进入规制。因此，波斯纳（1974）指出，规制并不必然与市场失灵相关。不仅如此，在许多情况下，甚至是厂商主动要求政府对其所在的行业进行规制的，目的是希望通过规制保障其稳定的超额垄断利润。19世纪80年代后期的铁路规制就是典型的例子。历史上的AT＆T就曾经进行大量的游说活动以支持自身被规制，而不是被分拆。

对规制政策效果的实证研究还表明，规制实际上并不总能有效约束企业的定价行为。Stigler and Frield（1962）对1912—1937年美国电力行业价格规制效果进行的实证分析表明：规制仅导致价格的小幅下降，而并不像规制公共利益理论所宣称的那样会大大降低垄断价格。其他经济学家们对公共利益理论指导下规制的效果进行了实证研究，也发现对自然垄断产业的规制偏离了提高社会福利的初衷，规制反而造成了巨大的成本^[8]。Keeler（1972）认为：由于规制，在1969—1976年航空运费提高了22%—55%，每年多花费最高达18亿美元。Moore（1975）估计，对铁路、载货卡车和水路运输的规制使得运价提高，每年使消费者多花费40亿—90亿美元。Utton（1986）发现，如果把企业在试图遵守政府规制规则时所产生的成本包含在内，仅仅行政成本和监督成本加起来就高达美国GNP的5%。

可见，规制的公共利益理论虽然为整个规制理论的解释提供了一个基本框架，并指导了早期的规制实践，但是由于它先验性地强调了政府在市场失灵过程中的资源配置作用，忽视了政府在制定和实施规制过程中的成本，因而在理论和实践上都受到了很大的挑战，引起了经济学家们的反思。