作为中国“一带一路”倡议与欧洲“容克计划”战略对接的重要连接点，基础设施建设领域也是中国供给区域性公共产品的重要发力点。纵观中欧推进基建合作的进程，始终存在着一些不利因素，对合作空间的拓宽和合作领域的深化产生了负面影响。

欧洲一体化的进程是一个利益格局重构的过程，成员国通过主权让渡的方式结成联盟，形成了欧盟自身与成员国之间的双重利益结构，这使得欧盟国家与欧盟以外的国家之间形成了一种非对称的关系结构，即欧盟自身和欧盟成员国分别具有独立与其他国家发展关系的能力，而这两对关系之间又相互制约。在这一前提下，中欧合作既是中国与欧洲各主权国家的合作，又是与欧盟这一超国家行为体之间的合作。

通常来讲，双边协议的达成要比多边协议的达成容易得多，客观上而言，欧盟自身所蕴含的多边体制因素使其决策过程更加繁复，这种相对漫长的决策程序有时也会被加以利用，以致其成员国与中国之间的合作进度滞缓。例如，匈牙利与塞尔维亚分属欧盟国家和非欧盟国家，作为“一带一路”倡议下的大型跨境基础设施建设项目，由中国进出口银行提供融资，原定于2017年完工的匈塞铁路升级改造项目被视为“16+1”合作的旗舰项目之一，在路段进展顺利的同时，2016年年底，欧盟展开了对匈段铁路招标程序的调查程序，直接导致这一项目一拖再拖。与此同时，伴随着欧盟在巴尔干地区扩张战略的出台，塞尔维亚入盟也只是时间早晚的问题，在可预计的将来，该项目将会受到来自欧盟内部更大的阻力。

虽然欧盟是利益协调、利益妥协的产物，然而，作为体量差距悬殊的不同政治经济实体，28个成员国在各类议题上还是存在着显而易见的分歧，尤以经贸议题为甚。在当前的背景下，这种分歧有利于中国采用双边政策加快推进与成员国自身的双边合作，同时也会在一定程度上倒逼欧盟以集体形式更积极地参与到与中国的合作中来。随着意大利、卢森堡相继加入“一带一路”计划以及“16+1”合作向“17+1”合作的迈进，中国因素越来越被欧盟视为欧洲一体化道路上需要警惕的潜在风险和强劲对手。与此同时，部分成员国开始在与中国展开“一带一路”合作方式的问题上出现了新的动向。

以德法两国为首的欧盟大国主张欧盟要以集体形式与中国展开“一带一路”合作，并积极在欧洲范围内创造对此有利的舆论氛围。在2019年3月的欧盟理事会会议上，马克龙总统表示：关于中国的“欧洲天真的时代”已经结束，“多年来我们采取了不协调的态度，而中国利用了我们的分歧”。德国联邦经济部长奥特美尔也曾多次强调：欧盟必须通过集体形式而非双边形式，就“一带一路”合作备忘录的签署等问题与中方开展合作。奥特美尔认为，德国、法国、西班牙和英国要团结一致，“我们只能共同实现我们的立场”。⁽⁴⁰⁾

这无疑是一种深化中欧合作的善意信号，但是对于中国而言，值得注意的是，欧盟意图如何处理已有双边形式的谅解备忘录和未来集体形式的谅解备忘录之间关系。在现阶段，欧盟内部针对这一问题显然还难以达成一致，未来很有可能迎来一段和英国脱欧进程一样的“缓冲期”，中国需要和中东欧国家站在同一立场上，确保在集体形式的谅解备忘录达成和生效之前，双边合作能够维持或至少在重要领域得以延续。与此同时，应当注意到，以法德为首的欧盟大国并未放弃以参与“一带一路”合作作为条件或杠杆（Leverage）来平衡中国对欧政策和在欧影响力的意图，必须警惕欧盟在信息安全、透明度、劳工权利等涉及主权的议题上对中国提出的新难题。

由于统一的中欧双边投资协定的缺位，使得中欧合作中企业投资主要受到中国与欧盟各成员国双边投资协定的制约。随着中国对欧直接投资规模的攀升，在欧盟及部分欧洲国家对中国企业实施严苛的安全审查制度的背景下，如何营造公平、开放的营商环境，打造对双方都友好的市场准入机制，是促进竞争公平性的重要议题。市场竞争问题是中欧企业双向投资中的重要问题，集中表现为欧盟国家对于中国市场开放程度不足的指责。欧盟方面认为，中国不愿让外国公司在华自由经营，而中国公司却能够充分利用欧盟的开放市场，这种不对等是中国没有落实自由贸易全球化承诺的体现，而这也是欧盟在承认中国市场经济地位问题上屡次“变脸”的重要原因之一。(www.daowen.com)

不可否认的是，自从加入WTO以来，中国经济的快速发展确实在一定程度上借助了部分宽限条件的东风，然而，这是与世贸组织对发展中国家的特别待遇条款相适应的，也是与我国国家发展阶段相适应的，是规则内、体制内的运作方式。2019年年初，中国开始对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度，进一步提升了市场开放力度，这无疑是对欧洲方面质疑声音的一种有力回应。加快这一全新管理制度的推行速度，同时在中欧双边及多边场合加快释放中国在开放市场方面迈出新步伐的声音，是解决中欧市场竞争问题的重要手段。与此同时，在国际贸易体系本身规则缺失的前提下，由于各国相对比较优势的不同，不同贸易品在国际市场的占有率不同，开展第三方市场合作可以有效实现优势互补，避免恶性竞争，在一定程度上降低中欧企业的经营风险。

从本质上来看，市场竞争问题的背后是两种规则、两种体系的差异与竞争。在2019年第二十一次中欧峰会召开前夕，欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表发布的《欧中战略前景》文件已将中国定义为“系统性竞争对手”，这显然与双方一贯主张的全面战略伙伴关系的定位相悖，昭示了欧盟内部寻求对华关系再平衡的强硬倾向。在迥异的意识形态与价值观的指导下，中欧两个区域的制度安排有着根本性的差别，而随着合作范围的扩大和合作水平的提高，制度竞争变得更为激烈。由中国牵头的“16+1”机制屡屡遭受质疑与攻击的背后，恰恰反映了欧盟对中国机制挑战欧洲联合秩序的猜忌与不满。然而，在长期奉行的不干涉内政原则的指导下，中国显然无意通过制度性安排介入欧洲内部事务。而真正需要中欧双方警惕的，恰恰是欧盟对外决策中话语权的真正归属问题。

2019年4月，新美国安全中心（Center for a New American Security，CNAS）发表了题为《中国一带一路鉴评》（Grading China’s Belt and Road）的报告，针对中国基础设施建设投资的风险提出了七点警示，包括国家主权、透明度、财政可持续性（债务陷阱）、地方参与、地缘政治审慎性、环境可持续性和腐败问题。这份报告考察了10个中国投资的基础设施建设工程，其中，仅以布达佩斯—贝尔格莱德铁路为例，《报告》指出，欧洲国家必须要注意透明度、财政可持续性和地方参与的问题。⁽⁴¹⁾事实上，这不是美方唯一一份针对“一带一路”项目的评估报告，包括美国国际战略研究中心（CSIS）、美国和平研究所（USIP）在内的一些美国智库相继以评估报告的形式对“一带一路”基础设施项目的风险进行评估与测量，评估结果尤以对主权信用风险和透明度风险的警告为主。

长期以来，在传统霸权主义思维的引导下，为平衡“一带一路”倡议带来的广泛的全球影响力，以风险评估的手段在全球范围内制造对中国不利的国际环境和舆论氛围的行为屡见不鲜。例如，将对外投资自然引发的债务问题上升为地缘政治利益趋势下刻意为之的“债务陷阱”，即是为“一带一路”倡议量身定做的舆论陷阱。有不少反对声音认为，尽管“一带一路”倡议针对的是满足沿线国家基础设施的真实需求，但其目的是为“另一种秩序”奠定基础，并已在某种程度上侵蚀了国际规范的标准，使中国享有特权。⁽⁴²⁾

独立性问题俨然是影响中欧合作水平的重要问题。有学者指出，美国对欧政策已由传统的一般性支持转向了积极干预内政。针对中国倡导建立的亚投行和“一带一路”倡议，美国多次发声，向其欧洲盟友和伙伴施压，例如，在国际场合对英国以创始成员国身份加入亚投行多次批评和指责；2019年3月，在意大利确认签署合作备忘录之际，美国国家安全委员会发言人马奎斯即声称敦促其加大对中国的压力，并要求意大利方面使其全球投资与国际惯例保持一致。⁽⁴³⁾在这种积极干预的政策下，美国一方面通过政治施压刺激欧洲保护主义势力的抬头，为中欧合作制造舆论困境；另一方面，也通过直接经济打击的方式削弱中欧经济实力，使两方自顾不暇，进而阻断中欧合作的进一步深入。⁽⁴⁴⁾

美国的强势介入使得中欧关系不再是简单的双边关系或“一对多”的关系，而变成了一场三方博弈。在这一背景下，中方应加快推进2020年前中欧贸易协定的最终达成，加强对欧经贸联系，与欧盟成员国一道防止美国通过重启跨大西洋贸易与投资伙伴协议谈判等方式与欧洲经济进行“捆绑”。而随着中美两国经贸摩擦的反复和升级，欧洲势必会在一定程度上受到中美贸易争端的冲击，如何避免沦为激化和扩大贸易争端的工具，保持其对外政策，特别是保持对华政策的独立性是欧洲方面需要审慎思考的问题。正如2019年3月，外交部部长王毅在解读中国外交政策和对外关系时所强调的那样：希望欧洲“保持对华政策的独立性、稳定性和积极性，与中方一道，深化各领域互利合作，共同为捍卫国际规则、维护世界和平做出贡献。”⁽⁴⁵⁾这也是中国方面对此问题的一贯诉求。