中欧经济合作的历史漫长深远，自2004年起，欧盟长期扮演着中国最大贸易伙伴的角色，欧洲在中国经贸外交活动中一直占有无可替代的地位。商务部最新数据显示，2018年，中欧贸易额超过6 820亿美元，再创历史新高。⁽⁸⁾迄今为止，欧盟已连续15年成为中国第一大贸易伙伴和进口来源地，中国已连续14年是欧盟第二大贸易伙伴和第一大进口来源地。⁽⁹⁾随着全面战略伙伴关系的日渐紧密，中欧合作的深度和广度也得到不断扩展，从经贸到人文交流，从能源环境到基础设施建设合作，中欧合作进程正呈现出全方位、多层次、宽领域的对话合作特征。⁽¹⁰⁾

在萨缪尔森等人对公共产品分类的讨论基础之上，可以对中欧合作下基础设施项目的供给模式做一探讨。供给模式包括提供方式和生产方式两个方面，有学者将“一带一路”沿线国家基础设施类公共产品的供给模式进行了如下划分，这一分类标准同样适用于中欧合作中的基建类公共产品。

从经济性质来看，中欧合作中基础设施公共产品的提供方式可以分为纯公共提供、准公共提供、准市场提供和纯市场提供四种。由于大型基础设施项目具有耗资规模大、回收周期长的特点，为克服“融资难”的问题，往往由国家政府及其领导下的国企主导，以政府财政、官方援助为代表的政府性资金和以长期低息贷款为代表的政策性金融是其主要资金来源。以中欧合作为例，随着大型基建项目的不断增加，对市场力量和市场化运作模式的需求也与日俱增，以亚投行等多边开发银行为代表的开发性金融机构和其他一些商业性金融机构为这些大型项目提供了更广阔的资金渠道，并加速其市场化转型。

基础设施建设的生产经营模式则主要包括政府投资、社会资本投资、政府与社会资本合作三种形式。由于各国经济实力、财政资金和基础设施水平不均，单纯依靠政府投资或社会资本投资的运作方式很难满足大型基础设施所需的持续性资金供应。相比之下，政府与社会资本合作的模式显然有助于缓解财政压力，并保持资金链的持续稳定。具体而言，生产经营方式又可以分为公私合营（PPP）、建设—经营—转让（BOT）、移交—经营—移交（TOT）和资源—补偿—项目（RCP）四种模式。在PPP模式下，政府部门以外包、特许经营、私有化的方式将部分责任移交给私营企业；BOT模式下的项目资金几乎全部由私营企业承担，企业负担建设经营的全部风险，因此，其资格审查要求也相对较为严格；在TOT模式下，政府可以在项目完成后移交给企业接收并使其参与后续经营，这有利于吸纳外来资本并提高项目的建设运营效率；而RCP模式则通过政府给予资源补偿的方式确保参与项目的私营企业获得合理回报（见表6-2）。

表6-2　基础设施项目供给模式

资料来源：根据杨海燕：《“一带一路”沿线国家的基础设施状况及供给模式——基于区域性混合产品理论的研究》，《复旦国际关系评论》2018年第22期，第206页；姚公安：《“一带一路”沿线欠发达地区基础设施融资模式：项目融资视角》，《现代管理科学》2017年第3期，第66—68页分类方法整理而成。

美国国际战略研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）针对“一带一路”基础设施建设情况建立的数据库显示，截至目前，筹建中及落地的基础设施建设项目数量达到了13 847项，其中，欧洲地区的项目有3 288项，约占总量的24%。该数据库主要统计了发电站、铁路、公路、海港、陆港联运、输电系统等基础设施建设项目的数量，其中，欧洲地区各项目数如表6-3所示。

表6-3　“一带一路”倡议下欧洲地区各类基础设施

资料来源：根据CSIS，Map of Reconnecting Asia，https://reconnectingasia.csis.org/map.数据整理而成。

从供给主体上看，中欧合作中的参与方既包括中国、欧盟两大政治经济实体，也包括参与合作的欧洲各国政府，还包括中欧两地的其他市场主体。对需求主体而言，根据区域合作主体和公共产品的最终流向，中欧合作中区域性公共产品的供给对象又可以分为三类：一是供给单方市场，用于满足域内国家和地区的市场需求；二是供给双方市场，用于满足两个区域间的需求；三是供给第三方，即第三方市场合作。根据上文分析，已知中欧合作中区域性公共产品的类别包括供给单方市场的区域性公共产品、供给双方市场的区域间公共产品和供给第三方市场的区域间公共产品，因而从中国供给的视角出发，又可以进一步划分为欧洲市场供给、跨境供给和第三方市场供给。各类产品在各供给对象上的分布有显著差异，如表6-4所示。

表6-4　中欧合作中区域性基础设施类公共产品的中国供给

资料来源：参考世界银行：《1994年世界发展报告——为发展提供基础设施》，中国财政经济出版社1995年版，第2页。

区域间合作往往会产生专门瞄准单方市场的公共产品。这类公共产品主要是那些供给参与区域合作的各方所在国家或地区的公共产品，通常服务于某一特定区域内。从实现途径来讲，中欧合作中中国供给的基础设施类公共产品主要通过两大途径实现：一是通过对外直接投资的方式；二是通过对外承包工程的方式。

根据商务部公布的《中国对外投资发展报告》数据显示：2017年，中国对欧洲地区直接投资流量达到184.6亿美元，同比增长72.7%，创历史新高。截至2017年，中国在欧洲地区的投资存量达到1108.6亿美元，占中国对外直接投资存量的6.1%，近5年投资存量共增长3.1倍，其中，制造业投资存量更是以28.6%的份额稳居首位。⁽¹¹⁾2018年，在对欧投资总体下滑的情况下，中国在匈牙利、克罗地亚、波兰与斯洛文尼亚等中东欧国家的投资仍保持超过100%的增速。⁽¹²⁾该报告指出：中国企业开始采取包括并购、参股、签署战略合作协议、建设工业园区等多种方式加强与欧洲国家的经贸合作，投资方式日趋多元化。随着更多资金开始向基础设施、不动产、机械制造和汽车工业领域倾斜，中国对欧投资结构正朝着高附加值、高质量的方向不断优化。⁽¹³⁾

作为连接欧亚大陆的重要门户，中东欧国家的基础设施建设相对薄弱，制约了中欧间商品贸易往来的质量和效益。⁽¹⁴⁾被称为“16+1”合作机制的中国—中东欧合作机制为促进中国与中东欧各国的长期深化合作提供了有利机会。自2012年以来，中国在能源、交通、信息通信技术、制造业、房地产和并购等领域为参与“16+1”中东欧国家的基础设施和其他投资领域贡献了154亿美元。⁽¹⁵⁾在这一框架下，中国企业以对外承包工程的形式参与了中东欧国家的一系列重要道路和能源基础设施项目的建设实施，包括塞尔维亚科斯托拉茨电站项目、贝尔格莱德跨多瑙河大桥项目、波黑斯坦纳里火电站项目、匈塞铁路现代化改造及重建项目等，这些由中国企业承建的大型基础设施项目催生了一大批基建类公共产品，对“16+1”机制下东欧国家的城市化建设和经济发展起到了重要的推动作用。

当前，以“16+1”项目为代表的中国对欧洲市场的基础设施公共产品供给面临着多方面的挑战。(www.daowen.com)

一是中资企业公平竞争问题。2018年，欧盟对华投资104亿美元，同比增长25.7%，而中国对欧盟直接投资达到81.1亿美元，同比增长7.1%。⁽¹⁶⁾随着中国对欧盟直接投资规模的大幅增长，双向投资俨然已成为近年来中欧经贸合作的新增长点。中国对欧盟直接投资规模的大幅攀升进一步引发了部分欧盟国家对中资企业利用政府补贴开展“不公平竞争”的质疑和声讨。而由于中欧之间至今未达成一个更高水平的双边投资协定，长期以来，在市场准入、公平竞争等问题上的分歧始终未能得到弥合，这在客观上增添了对欧公共产品供给的风险。⁽¹⁷⁾

二是中欧投资协定的缺位。1965年签订的《欧洲共同体条约》规定将贸易投资的政策决定权交付给各成员国，20世纪80—90年代，中国与大部分欧盟成员国签订了双边投资条约，这些条约旨在将外商直接投资引入中国，并保护外国企业的合法经营。然而，自2009年《欧洲联盟运作条约》（《里斯本条约》）生效以来，各国对外投资政策的决策权在很大程度上被重新分配到欧盟手中，由于各成员国之间在投资条例和政策上存在的分歧，决策执行的过程非常复杂而冗长。⁽¹⁸⁾直到2013年第16届中欧峰会，中欧双方才共同表示同意启动中欧投资协定谈判。截至2018年年底，双方共举行了19轮磋商，就投资自由化和投资保护方面的重要款项达成了一致，并正式交换了投资市场准入方面的清单出价。2019年4月，中欧联合发布的《第二十一次中国—欧盟领导人会晤联合声明》指出，已历时6年之久的中欧投资协定谈判将于2019年取得“结束谈判所必需的决定性进展”，以期在2020年达成高水平的中欧投资协定。⁽¹⁹⁾

三是关于“分化欧洲”的地缘政治企图的质疑。自2012年“16+1”合作机制建立以来，欧盟内部便出现了质疑中国借此作为地缘政治工具“分化欧洲”、发展“利益代言人”以影响欧盟对外政策决策的声音，⁽²⁰⁾这些声音直接导致欧盟及其部分欧盟成员国针对中国设置了更为严苛的外国投资审查程序，例如，欧盟委员会对原定于2017年完工的匈塞铁路项目中匈段铁路的招标程序进行的旷日持久的审查。商务部公布的2018版《对外投资合作国别（地区）指南》指出，欧盟内部对外来投资有诸多限制，存在“大门开、小门关”的现象，如部分成员国对赴欧投资中国企业外派人员实施严格的签证和工作许可制度，制约了中国企业赴欧投资。⁽²¹⁾CSIS评估指出，“16+1”框架下的投资主要倾向于非欧盟成员。自2012年以来，70%已公布的投资协议是与非欧盟成员国达成的，尽管它们只占16个成员国中的5个，占该集团总GDP的6%。⁽²²⁾

供给双方市场的公共产品指的是溢出效应覆盖参与区域合作的双方所在国家或地区及其中间连接部分的公共产品，具有典型的跨区域设施联通属性，主要表现为包括陆运、海运、航运、邮政在内的区域联通类公共产品。⁽²³⁾这也是我们最为熟知的一类产品，其典型代表就是中欧班列。中欧班列是2011年开通运营的贯通欧亚大陆的集装箱等铁路国际联运班列，以“三大通道、四大口岸、五个方向、六大线路”为其基本格局。⁽²⁴⁾截至2019年3月底，中欧班列已畅通了与15个欧洲国家近50座城市的陆路货运通道，极大地降低了中国和欧洲各国之间的运输成本，带动沿线国家地区贸易额大幅提升。⁽²⁵⁾

中欧班列产生了巨大的示范效应，2017年9月，中国与东盟国家合建的国际陆海贸易新通道正式开通运营。截至2019年3月底，“陆海新通道”国际铁海联运已累计开行901班，实现了国际铁海联运、跨境公路运输、国际铁路联运三种物流组织方式整合的常态化运营。⁽²⁶⁾以中欧班列为首的区域联通类公共产品在中欧合作进程中取得了显著成绩，有效促进了两个区域间的互联互通，刺激了贸易量的增长，但其供给相对于对单方市场的供给而言显然要更为复杂，这种复杂性也提示了区域联通类公共产品可能存在的先天不足，主要包括以下几个方面：

一是差异化竞争优势不明显。铁路运输作为欧洲大陆的第二大内陆货运方式，其占内陆货运每公里总吨数的大小约为公路运输的1/4和水路运输的3倍。⁽²⁷⁾相较于海路运输和陆海联运而言，铁路运输的跨境货运方式具有运速快、安全性高、时间效益高的优势，但受制于其运输规模小、成本较高的特点，对欧洲国家而言，其经济效益相对于海运和陆海联运来说明显缺乏优势。差异化竞争优势是中欧班列扩大货源的基本前提。有学者指出，对目标市场进行细分可以有效解决这一问题，中欧班列应当有选择性地运输具有较高附加值、对运时有一定要求，具有一定规模性的商品。然而，出于对开行数量和货运量的追求，各班列往往对技术上可行的货物“来者不拒”，这使得中欧班列大量运输的是那些低附加值的商品，运行质量总体偏低，可持续发展能力受到制约。⁽²⁸⁾

二是资源整合能力不强。中欧班列长期存在着回程班列少、货运量少、空载率高的问题，运行成本居高不下。尽管近年来进出口货运量已越来越趋于平衡，有部分班列甚至能达到2/3以上的回程比率，但绝大多数线路的返程货运量仍远远不及往程。一方面，受制于中欧进出口贸易不均和差异性优势不足所带来的境外货源不足，各班列为争夺货源竞相采取低价竞争的战略，大打“运价战”，过度消耗地方财政补贴，市场化程度严重不足；另一方面，境内地方政府竞相争夺优势线路，线路重叠率很高，货源竞争愈演愈烈，导致运力浪费，运营维护成本增加。⁽²⁹⁾

三是区域间协调机制不完备。完备的区域协调机制既需要域内地方政府间的协调一致，又需要域内外政府间的密切配合。长期以来，中欧班列过度依赖地方政府的财政补贴，市场化运营程度不足，后续增长乏力，这严重抑制了其可持续发展能力。而班列沿线途径数个国家和地区，其中，不少地方基础设施配套不足，存在道路老化、路面失修、边境口岸能力不足等问题，更新改造速度赶不上班车开行量增长速度，这会进一步提高运行成本和风险。⁽³⁰⁾与此同时，通关便利化对控制时间成本、保持竞争优势而言至关重要，沟通不畅将导致货物滞留、成本陡增的问题时有发生，表现为海关编码的频繁更换、境内外企业证书资格认证标准的不统一等，这更需要各国、各地政府间的紧密协作与协调配合。⁽³¹⁾

随着中欧区域间互联互通水平的显著提高，针对域外市场的开发合作也渐成气候，第三方市场合作的发展前景备受瞩目。第三方市场合作是一种国际合作的新模式，指的是由发达国家和发展中国家的公司签订的协议及其执行情况，其目的在于在生产和销售领域开展合作活动，从而进入市场，并系统性地满足和创造发展中国家的需求。⁽³²⁾在“一带一路”建设的背景下，中国国家发展改革委员会国际合作中心主任曹文炼表示：第三方市场合作就是将中国的中端制造能力与发达国家的高端技术、先进理念结合起来，为第三国提供高水平、高性价比、更具竞争力的产品和服务，实现“三方共赢”。⁽³³⁾

第三方市场合作是“一带一路”建设的重要内容。2015年6月29日，李克强总理在布鲁塞尔出席中欧工商峰会时首次提及“第三方市场合作”一词，指出中欧双方要在非洲、拉丁美洲等发展中国家和地区进行第三方合作。⁽³⁴⁾同年6月30日下午签署的《中法关于第三方市场合作的联合声明》中更是首次正式使用了这一概念，文件明确了双方将在基础设施建设领域展开合作，为双方企业在欧、亚、非洲的互联互通和私营部门的发展提供支持。⁽³⁵⁾随着“一带一路”倡议的深入推进，中国与不少欧洲国家都建立了双边的第三方市场合作机制。截至2019年4月，中国已与日本、西班牙、荷兰、比利时四国签署了第三方市场合作协议，与法国、德国、意大利、西班牙、荷兰、比利时、葡萄牙等数个欧盟国家建立或初步确定了第三方市场合作的机制，取得了包括示范合作项目清单、第三方共同投资基金、企业信息数据库、重大项目落地在内的重要的实质性成果。

由于中欧之间第三方市场合作的理念提出时间较晚，在实践中表现为共识程度高、项目落地少等特征。以基础设施建设项目为例，多数双边项目还处于确认共识、达成协议的阶段，真正建设落地、投入使用的项目仍为数不多。迄今为止，仅有中国广核集团与法国电力集团共同投资建设的英国欣克利角核电站、中国三峡集团同德国福伊特共同参与的巴西电站机组改造项目、中车集团与德国西门子公司共同生产的地铁机车项目等示范项目真正落地。⁽³⁶⁾这说明中欧第三方市场合作仍有巨大潜力，前景广阔。

中欧双方在进行第三方市场合作的时候尤其需要关注以下三个方面的问题：

一是中欧双方认知和战略上的差异性。中欧之间固有的意识形态差异和价值观上的分歧导致双方在社会认知和政策偏好方面有着明显差异。以中欧在非洲的第三方市场合作为例，作为非洲最大的官方发展援助提供方，欧盟长期为非洲的基础设施建设提供援助，并将非洲视为其势力范围。而自2015年中非“十大合作计划”提出以来，中国企业在基础设施建设领域帮助非洲新增了3万公里公路里程，实现了每年8 500万吨的港口吞吐能力。⁽³⁷⁾随着中国在非经济影响力的不断上升，欧盟对中国参与非洲事务正表现出前所未有的高度警惕性。在2018年年底，欧盟、非盟领导人针对数字技术投资问题的一场会议上，欧盟轮值主席库尔茨表示：“我们不能把非洲留给中国”。⁽³⁸⁾这种警惕性客观上反映了中欧双方在认知和战略上的差异性。

二是中欧双方利益协调的问题。中国在非洲事务中参与程度的提高势必将打破欧洲在非传统利益格局，因而引发欧盟的高度警惕。而中欧双方在第三方市场合作中也具有一定的利益趋同性，这种趋同性既是合作的坚实基础，也增添了利益协调的难度，这取决于双方竞争的差异性和互补性。有学者通过定量测算发现，中欧双方在非洲市场中的行业同构化程度和市场趋同程度较高，尤其是在中国具有较强比较优势的制造业。这意味着双方利益协调困难，势必在资源、市场上展开激烈竞争，这就要求中欧双方结合第三方市场的实际情况，在尊重其意愿的基础上进行合理布局，进一步细化行业内分工。⁽³⁹⁾

三是第三方的不确定性所蕴含的潜在政治风险。伴随着逆全球化浪潮和保护主义势力在全球范围内的抬头，霸权主义国家利用经贸手段遏制多极化趋势、维持其全球霸权的企图更加赤裸，区域间合作充满了更多的不确定因素，作为第三方市场合作的主要目标地，非洲、中东欧等地的发展中国家的对外政策更容易受到外部势力的干预和左右，这就为中欧第三方市场的合作带来了更大的不确定性。与此同时，恐怖主义和极端势力也进一步增加了在部分国家进行投资的政治风险。