中蒙俄三国在“中蒙俄经济走廊”（以下简称“走廊”）公共产品的供给合作中面临着多层次、多领域的风险。对中国而言，俄蒙两国的经济、政治、法律和社会环境中存在的风险因素都为中国与两国的合作带来了诸多不确定性，而区域层次的互信不足、规则差异及文化冲突则进一步增加了三方有效合作的难度，也在一定程度上导致了“走廊”当前公共产品供给数量较少、层次较低的现状。

国别风险作为区域性公共产品供给风险的重要来源，对特定国家内公共产品的运作与收益有着不可忽视的影响，也决定了一国对公共产品供给合作的态度和决策。

区域性公共产品的供给往往需要大量的资金和劳动投入，而俄罗斯和蒙古国都属于资金匮乏的国家，两国国内基础设施落后，金融体系脆弱，对“走廊”的互联互通构成了巨大的阻碍，也为供给方的投资带来了多重风险。

根据托德·桑德勒等人提出的公共产品“汇总方法”，基础设施的汇总方法具有典型的“最弱环节”（weakest link）或“较弱环节”（weaker link）性质，即整个地区的区域性公共产品的有效水平取决于那些能力最小的环节。⁽¹³⁾根据世界银行论坛发布的《2016—2017全球竞争力报告》显示：俄罗斯的基础设施建设在参与排名的138个经济体中排名第74位，蒙古的基础设施建设排名第109位，俄蒙两国薄弱的基础设施已成为制约三国区域性公共产品供给的一大瓶颈。自俄联邦成立以来，俄罗斯在基础设施建设方面基本没有进展，国内公路的多数路段只相当于中国国内的二级公路。而远东地区又是俄罗斯公路、铁路网络最稀疏的地区，公路覆盖率仅为1.6公里/万平方公里，铁路则为13公里/万平方公里。

蒙古国的情况更是不容乐观。目前，蒙古国的道路基本以土路和砂石路为主，只有1/5的公路为柏油路，运输条件极为恶劣。作为蒙古国内唯一的铁路，中蒙俄国际联运铁路的蒙古国境内段不仅设备技术老化严重，而且运输压力也不堪重负，远不能满足大宗矿产品的对外运输需求。此外，蒙古国至今仍没有自己的输气输油管道系统，三大电网相互独立且设施陈旧，口岸设施陈旧且信息化程度低，水资源短缺且配套设施不足。⁽¹⁴⁾这种现状极大地制约着中蒙俄三国的区域性经济合作。当前，三国间只有一条单向铁路，其从俄罗斯西伯利亚出发，穿过蒙古国的乌兰巴托，通向中国的二连浩特。然而，该铁路在运力和线路速度等方面皆不尽如人意，年设计输送货运能力仅为2 000万吨，仅占三国全部货运量总额的0.7%，远不能满足中蒙俄三国经贸快速发展的需要。中蒙俄三国虽然都意识到了改善走廊基础设施的迫切性，但俄蒙两国大部分地区的国民储蓄率均低于世界平均水平，内部融资十分困难，需要中方给予大量的资金支持，而两国滞后的经济水平又无法为外国投资提供保障，最终往往使中方遭受损失。中俄边界的同江—下列宁斯阔耶口岸铁路界河桥就是一个鲜明的例子。自2014年2月项目开工以来，由于俄罗斯的地方财力难以满足对建设的投入，俄方段多次延缓交付时间，至今仍未完成建设。此外，走廊沿线的俄罗斯远东、蒙古国南部和东南部都为人口稀少、劳动力缺乏的地区。为此，中国不得不从国内输出大量人力资本，这不仅增加了中国的供给成本，而且还容易激起俄蒙当地民众的民族主义情绪，进一步增添中方的供给风险。

与此同时，金融体系也具有典型的“最弱环节”特征。在区域性公共产品的金融实践中，决定着整个地区金融体系稳定程度的正是那些金融标准最低的国家。⁽¹⁵⁾而俄罗斯和蒙古国的金融体系皆乏善可陈，不仅金融深化程度较低，而且金融从业人员素质不高、服务水平低下，风险防范能力显著不足。近期，俄罗斯的金融系统在西方的经济制裁下困境重重，蒙古国在2016—2017年更是历经了金融体系的全面崩溃，本国货币图格里克（Tugrik）的基准利率一度从10.5%提升至历史新高的15%，政府债务占GDP的比重从2014年的超过50%上升至2016年的近80%，⁽¹⁶⁾银行系统的不良贷款则在2018年11月骤增至2万亿蒙图格里克。⁽¹⁷⁾不仅如此，俄蒙两国还以大幅升跌的高通胀为明显特征（见图4-3）。脆弱的金融系统使区域性公共产品的资金链随时面临断裂的风险，由此导致项目的停滞。而通货膨胀率的大幅波动则会严重影响区域性公共产品的实际价值，使投资收益面临缩水的风险，这些对供给方带来的损失都是不言而喻的。

图4-3　中蒙俄三国的通货膨胀率（2013—2017）

数据来源：笔者根据世界银行官方网站数据编绘，https://data.worldbank.org/，最后访问时间：2019年6月10日。

政治因素在海外投资风险中一直占据着显著地位。而俄罗斯和蒙古国的国内政治环境都缺乏稳定性，由此成为走廊区域性公共产品的又一大风险来源。就俄罗斯而言，根据英国经济学人智库（EIU）2018年的调查，俄罗斯的国内稳定性在接受分析的167个国家中排名第144位。⁽¹⁸⁾例如，2017年3月由反对派煽动的大游行在俄罗斯80多个城市爆发，对俄罗斯的公共秩序和营商环境造成了极大的影响。此外，俄罗斯的外部政治环境同样不容乐观。与西方关系的结构性矛盾使俄罗斯长期以来面临着来自美国、欧盟等的压力，而自乌克兰危机以来，西方国际社会对俄罗斯的制裁更是层层加码、持续不绝，俄罗斯国内区域性公共产品的投资收益和运行也因此面临着极大的外源性风险。

蒙古国的国内政局则以长期持续的党派纷争为鲜明特征。作为一个拥有20余个政党的多党派国家，蒙古国的党派纷争自1990年7月首次民主选举以来就未曾停止。各利益集团之间相互博弈，政权更迭频繁，并时常引起社会公众的强烈反应。例如，在2017年6月的第七次总统选举中，候选人之间以相互“抹黑”、揭露对方丑闻为有力武器，在竞选宣传中互相打击，将选举拖入“加时赛”。而媒体也借机炒作，有关候选人的贪污腐败、买官卖官、侵吞国有资产等“爆料”更是真假难辨，充斥着国内社会。这种混乱局面严重打击了大众的期望，诸多选民采用废票的方式表达不满，蒙古国《日报》也以“政党已经死亡”来宣泄民众对政治斗争的失望情绪。⁽¹⁹⁾频繁的政党轮替和博弈不仅无法为蒙古国内区域性公共产品提供持续良好的运行环境，而且往往导致蒙古对外政策的变化，影响了蒙方的合作意向。值得一提的是，蒙古国的现任总统巴特托勒嘎素以资源民族主义著称，随着2017年6月第一轮总统选举结果的公布，加拿大、澳大利亚等国对蒙投资的9家矿产资源公司均遭遇了股价下跌，这对中国无疑是一种警示。

法律政策在区域性公共产品的供给中起着重要作用，有效的公共产品供给要求法律政策提供稳定、可预测的产权契约和公正的执法机制。然而，处于经济体制转型期的俄蒙两国在有关外资的立法与执法方面皆存在一系列问题，给“中蒙俄经济走廊”公共产品供给的制度环境注入了许多风险因素。

首先，就俄罗斯而言，有效执法机制的缺位是其首要的风险来源。虽然俄政府于2011年再次修改《外国投资法》，强化了对外商合法权益的保护力度和优惠政策，但由于立法与执法之间的落差，行政部门任意查封外资企业，扣压甚至哄抢货物的现象仍然时有发生。其次，政府工作效率低下、腐败严重也是俄罗斯的一大顽疾。例如，在当前国内进口商品高税收的规定下，一部分官商互相勾结，形成了一批所谓的“清关公司”，帮助进口商品以远低于法定税率的进口税进入俄罗斯市场，从中非法牟取暴利，不仅使俄政府税收大量流失，而且严重扰乱了市场秩序。此外，领导人个人对国家决策的高度控制也增加了俄方政策的多变性。例如，俄罗斯《生意人报》关于普京总统不支持莫斯科—喀山高铁第一段建设的报道就激起了中国媒体人的强烈反应。⁽²⁰⁾

蒙古国的法律政策风险同样不可小觑。自20世纪90年代以来，随着蒙古国社会经济政治的变革发展，政策缺乏稳定性、执行灵活性大、约束和激励机制不完备等问题也日趋明显。围绕一轮又一轮的选举，蒙古国各主要政治力量和利益集团不断博弈、平衡，结果使各种法律政策频繁立、改、废、释。⁽²¹⁾例如，2012年5月，蒙古国家大呼拉尔（议会）悄无声息地通过了《关于外国投资战略意义领域协调法》，加大了外商投资的门槛和监管力度，不仅将限制性的投资战略领域扩大至矿产、银行、通信等行业，而且对投资额与投资比例做出了新规定。⁽²²⁾然而仅仅过了一年，大呼拉尔（议会）又颁布新法令代替了这一政策。在这种环境下，海外投资者要随时把握政策的变动并作出及时的调整是十分困难的。(www.daowen.com)

稳定安全的社会环境是公共产品正常运行的必要保障。然而，俄蒙两国的社会治安水平都差强人意，安全事件频频发生，对公共产品的供给带来了诸多安全隐患。

在俄罗斯，海外投资公司和人员在从事经营活动的过程中极易受到治安问题的干扰，人身和财产安全时常受到侵犯。首先，俄罗斯黑社会组织数量多、规模大，并且逐渐向政治、经济领域渗透。据统计，俄罗斯全国上下约有4万家公司和银行受黑社会势力控制，⁽²³⁾其中，尤以极端组织“光头党”的活动最为猖獗。该股势力仅在莫斯科就有20多个组织，以激进的排外情绪著称，在俄外籍人士是其攻击的重点目标。有资料显示，每年大约有50名外国人被“光头党”杀害，仅2009年就有70名外国人死于该组织之手，还有将近300人受到不同程度的伤害。此外，由于民族宗教问题和极端主义思想的存在，俄罗斯的恐怖主义事件屡禁不止，给当地民众和外来投资者的安全构成了严重威胁，2017年4月，震惊国际社会的“圣彼得堡地铁恐怖袭击事件”就是鲜明的例子。

蒙古国的社会环境同样不容乐观。在蒙古的人口构成中，35岁以下的年轻人占比高达70%，而受2013年以来经济不景气的影响，蒙古国年轻人就业形势严峻，结构性失业问题凸显，社会贫富分化也日趋严重，由此引发了诸多社会矛盾。而法律给予公民的持枪许可则进一步加深了蒙古的社会安全隐患。⁽²⁴⁾据蒙古国警察部门统计：仅2014年蒙古国发生的刑事案件就有27 318起，因刑事案件受伤人数高达11 282人，死亡1 078人。⁽²⁵⁾此外，随着近年来赴蒙古国从事商务活动、旅游和学习的外国人数量不断增加，针对外国人盗窃、抢劫、诈骗活动的数量也随之攀升。据蒙古国警方统计，2010—2013年共有365名外国公民遭到违法行为侵害，其中，中国公民155人。⁽²⁶⁾在这种治安环境下，海外公民在蒙古国的安全亟须保障。

在俄蒙两国社会治安环境本身就乏善可陈的情况下，两国当地某些华人的不适宜举措则进一步招致了俄蒙社会的抗议与排斥。例如，由于急于搭上“走廊”的“顺风车”，部分资质不足、对投资地缺乏充分了解的企业或个体在合作过程中出现了生产环境资质、产品质量，甚至是食品安全等问题，引起了当地消费者的不安。随着中蒙俄经贸关系的快速发展，大量低素质的中国商贩和民工涌入俄蒙市场，给当地留下了较为负面的印象，中国商品在俄蒙两国似乎也已成为质量差、假冒伪劣的代名词，这些都极易使当地的华人成为社会风险的“牺牲品”。近年来，蒙俄两国不断有绑架、暗杀、伤害中国人的事件发生。例如，蒙古当地就存在“蓝色蒙古”“泛蒙古运动”等排华、反华组织，经常针对中国公民和中资企业进行盗窃和抢劫活动。2015年1月11日晚，两名前往蒙古收购羊绒的我国内蒙商人在乌兰巴托遇害。而在俄罗斯，排华黑社会势力敲诈勒索中国居民的事件更是屡见不鲜。

由此可见，俄罗斯与蒙古国经济体系的脆弱、政治环境的动荡、法治环境的缺陷和治安水平的低下都给中国区域性公共产品的供给带来了严峻的挑战。

尽管中国与澜湄次区域各国的合作在现阶段取得了诸多成果，澜湄合作机制也逐步成为最具活力的组织机构之一。但是，对比该区域传统的合作机构并结合其发展方向，澜湄合作机制依旧存在诸多问题，最终是失败还是一举突破桎梏，成为该区域的最高阶层合作组织机构，命运还未曾可知。从整体来看，中国在提供公共产品过程中存在以下问题：

首先，虽然“中蒙俄经济走廊”对三国经济发展的重要意义已为三方所肯定，但俄罗斯和蒙古国内都存在着一些极端主义情绪，不断散布合作共建走廊是“经济扩张”“侵蚀主权”以及“先谈领土再谈合作”之类的言论。⁽²⁷⁾这一点在俄蒙的“中国威胁论”中有着鲜明的体现。该论调不仅在俄蒙的民间广泛流传，而且也出现在两国的官方话语中。以俄罗斯为例，根据全俄社会舆论研究中心在2005年、2007年和2009年的民意调查显示：有25%~31%的受访者认为当今中国将成为俄罗斯的竞争者，且认为中国的强大会威胁到俄罗斯利益的人数在三次调查中不断上升。⁽²⁸⁾该基金会2008年的一项关于“中国威胁来自何方”的调查则显示：“中国人向俄罗斯非法移民”“中国人太多”“掠夺俄罗斯的自然资源和领土”是俄民众的主要担忧。⁽²⁹⁾而在北京大学2011年面向俄民众的大规模网络问卷调查中，有高达54.7%的受访者对中国“威胁”问题持肯定或者保留态度。⁽³⁰⁾在官方层面，2012年8月，俄罗斯总理梅德韦杰夫就曾在政府会议上表示：警惕远东地区“邻国居民过度扩张”的任务仍在继续，而其所指的“邻国”包括中国则不言自明。此外，梅德韦杰夫对不允许俄境内形成“类似唐人街那样的”移民社区的论调则进一步揭示了其对中国的防备心理。

其次，以美日为首的域外势力也是三方合作的重要影响因素。一方面，“一带一路”倡议作为中国崛起的重要体现，往往被传统大国视为对自身国际地位的挑战；另一方面，俄蒙丰富的自然资源和市场潜力也引发了多国的相互争夺。因此，走廊覆盖区域内的大国博弈及其可能带来的掣肘难以避免。夹在中俄之间的蒙古国正是这种博弈的焦点之一。正如蒙古国总统额勒贝格道尔吉2015年10月在第70届联合国大会上所言：“我们一直保持平衡、中立的外交政策，这种政策还会继续下去。”⁽³¹⁾在这一背景下，蒙古国既将发展与中俄的睦邻友好关系作为对外政策的首要任务，又积极发展同美国、日本、德国、印度、韩国等东西方国家的关系。特别是在“第三邻国”战略的指导下，蒙古外交政策的重点不断在美国、其他西方国家和日韩等援蒙国家间辗转，力图在大国之间寻找平衡，对中俄两国也多有防备之心。而美日韩等国近年来也逐渐将目光锁定在蒙古的矿产资源和市场上，纷纷采取多种措施强化与蒙古的政经关系，对中俄的地位造成了一定的影响。这些都有可能对中蒙俄区域性公共产品的供给合作产生干扰和分散效应。

推进区域间合作的“辅助性原则”表明，为了使公共产品的边际收益与相应的边际成本相等，从而实现更有效的资源分配，公共产品决策管辖权的分配应与公共产品的外溢范围相一致，而强大有效的区域性机制正是实现这种一致的重要途径。⁽³²⁾因此，区域间公共产品的有效供给需要一个能够促进区域间合作的制度性安排。然而，由于不同的社会制度和经济发展水平，中蒙俄三国在对外开放程度、制度规则标准等方面存在显著的差异，这大大削弱了“辅助性原则”可能带来的供给效率，不仅不利于走廊中已有区域性公共产品的运行，而且为三方进一步的共建合作造成了极大阻碍。

当前，俄蒙两国虽然都加入了世贸组织，但其对外经济政策仍未与世界规则接轨，在市场准入规范、产业投资制度、劳动移民制度、海关与税收制度等方面仍存在浓厚的保护主义色彩。中蒙俄在交通技术标准、海关通关速度、检验检疫标准等方面的巨大差异更是三国之间互联互通的严重掣肘。以铁路这一对亚洲大陆而言极为重要的运输方式为例，中蒙俄三国在铁路基础设施的物质标准（如尺寸、信号、通信、路基的承重能力等）和铁路网络的运作（效率与安全性）方面都缺乏密切的协调。比如，由内蒙古二连浩特出口到蒙古国的货物目前还必须在中蒙边境的扎门乌德口岸进行铁路改装，故消耗了双方很多的时间和资金，充分发挥铁路网的区域一体化潜力更是无从谈起。此外，制度规则缺乏统一性也经常会导致中蒙俄在合作项目的适用政策上各执一词，往往需要三方投入大量的时间和精力用于谈判协商。这些都极大地增加了三方的供给成本，影响着公共产品的收益获取。

文化因素作为跨国合作最常见的风险来源之一，也同样存在于中蒙俄三国的供给合作之中。首先，中蒙俄三国的文化和思维方式迥然不同，价值观差别巨大，很可能导致三方在协调决策时难以相互理解和产生认同，进而阻碍三方在区域性公共产品供给中的合作。中国受传统儒家思想的熏陶，在漫长的文明历史中形成了中庸、务实的价值观，而俄罗斯文化则以矛盾性和极端性为显著特征。一方面，幅员辽阔、横跨东西文明的版图造就了俄罗斯“欧亚文化”这一独特形式；另一方面，极端寒冷气候造就的“俄罗斯性格”素以冒险性、极端性著称。俄罗斯文化的这两大特性都与强调和谐、适度的中国文化大相径庭。蒙古国的游牧文化则产生较晚。虽然中蒙俄边境地区的人民在风俗习惯和语言上颇具相通之处，但蒙古国一向强调自身的民族独立性，渴望在文化上划清与中国和俄罗斯的界限。这种对文化独立的强调一旦走向极端，便极易导致文化民族主义思潮的泛起，为中蒙俄的合作平添隔阂。

与此同时，“中蒙俄经济走廊”广泛涉及三国的边境地区，而这些地区往往是不同文化交融汇集之地，民族宗教问题复杂。例如，随着中印关系的进一步发展，寄居印度的达赖集团对在印失去安身之地的危机感愈发强烈，于是屡屡访蒙寻找生存空间。这些问题都极有可能扩散到政治经济领域，不仅将增添三国在供给合作中的嫌隙，而且也会对区域内公共产品的运行和收益构成安全隐患。