作为地区性大国，中国在提供区域性公共产品时不能仅考虑本国的经济利益，还必须充分考虑其他国家和地区的利益。澜湄合作机制的建立表明了中国在澜湄次区域积极供给优质公共产品的意愿。

在澜湄合作机制建立之前，中国主要是通过单独供给与参与域内其他组织机构（如GMS）的方式来提供公共产品的，自澜湄合作机制建立后，以此为基础的多边供给成为中国在次区域内提供公共产品的主要方式，并辅以少量的一对一援助与合作。

在2011—2018年1月，中国已经为澜湄六国中经济相对落后的老挝、柬埔寨和越南援建了包括国际会议中心、国家体育场在内的诸多大型公共设施（见表2-4）。首先，在澜湄合作机制成立之后，中国在澜湄流域森林、水文、生态保护及监管等领域与各国展开了更为深入的合作；其次，中国还积极推动了与澜湄流域各国的热带病检测预警和风险评估合作；最后，中国作为区域内实力较强、发展速度较快的国家，积极开展扶贫试点合作，促进下游国家减贫能力的提升。⁽¹³⁾中老、中泰的铁路合作项目也多由中国牵头。中国用实际行动切实带动了澜湄流域各国的经济发展（见表2-5）。

表2-4　2011—2018年1月中国与澜湄流域国家开工援建的大型公共设施

表2-5　中国与澜湄流域国家合作的铁路工程及其资金来源

澜湄合作机制现今已成为中国在澜湄次区域提供公共产品的主要方式。其之所以能够在澜湄次区域已经“制度过剩”的情况下“脱颖而出”，主要原因在于三点：一是最全面。澜湄合作机制与已有的机制相比，最先将安全与水资源领域整合进来，这是在大湄公河次区域合作机制中，还是湄公河委员会都不曾做到的。二是抓住了最为重要的合作点，即水资源问题。三是合作机制最为民主。在其决策过程中，全权由澜湄六国商议得出最终的方案，没有域外势力的干涉。例如，针对水资源治理缺位问题，澜湄合作机制框架下迅速成立了澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心和全球湄公河研究中心等机构，这些机构将在今后澜湄合作机制的推进中发挥重要作用。另外，在澜湄合作第一次领导人会议确定的45个早期收获项目中，就包括水资源管理、生态和环境保护、风险评估、防灾、疾病防治、旅游、能力建设等项目。⁽¹⁴⁾澜湄合作机制的议题真正将环境问题放进项目规划中，以期弥补澜湄流域各类公共产品的缺失。

澜湄合作机制与已有的合作机制以及传统的区域公共产品相比，最主要的不同点在于合作机制的构成与运作方式，这种差异体现在以下几个方面：

首先，在利益划分上。次区域的合作由于地域范围缩小，其公共产品的外溢范围仅限于本区域。一方面，与传统的区域公共产品相比，次区域公共产品具有一定的“封闭性”；另一方面，次区域合作的主题十分集中。例如，澜湄次区域的主题就是水资源，由水资源发散开来的各个领域的合作治理问题，相对容易解决成本分摊与利益分割问题。例如，在湄公河河段中，各国的优势与需求十分明确：中国和缅甸是上游国家，必须纳入水利开发的商议主体之中；而在水利利用方面，老挝与中国都是发展空间与需求较大的国家，在水利开发技术与水域信息平台建设方面，泰国与中国又是遥遥领先。在这样明晰的需求与能力排序之下，如何合作、如何交换、如何退让，谁多承担成本能够更好、更精确地在机制内部交流磋商，比起其他机制中主体过多、主题偏离问题频发的情况而言，澜湄合作机制则更有效且更有针对性。

其次，在机构的设置上，澜湄合作机制与次区域内部成员组成相对单一，其组织机构的权责也相对分明。在成立初期，具有“排他性”，即不允许本次区域之外的国家或势力进入决策程序中。从图2-4中可知，澜湄合作机制的最高会议就是领导人会议，由各国领导人牵头签署重大文件与项目，外交部负责各项决策，并交由下属部门执行。其中所有程序都是由各成员国协商得出的。

图2-4　澜湄合作机制（LMC）的机制构成

最后，在顶层设计上，澜湄合作机制期待完成从安全作纽带作用、稳定周边安全转变为命运共同体的发展与繁荣的范式转移。由于各国发展目标与各种利益存在矛盾冲突，故需要次区域国家让渡部分主权，因此，如果仅仅关注低级政治层次的合作则难以消除在次区域一体化建设中澜湄国家对于中国的担忧与疑虑。澜湄命运共同体是首个得到相关国家正式认可且已签署联合声明的命运共同体，对人类命运共同体建设具有先行先试的探索和实践价值，对于推进“一带一路”具有导向性作用。

尽管中国与澜湄次区域各国的合作在现阶段取得了诸多成果，澜湄合作机制也逐步成为世界上最具活力的组织机构之一。但是，对比该区域传统的合作机构并结合其发展方向，可以发现，澜湄合作机制依旧存在诸多问题，最终是失败还是一举突破桎梏，最终成为该区域的最高阶层合作组织机构，命运还未可知。整体来看，中国在提供公共产品过程中存在以下问题：(www.daowen.com)

这种实力的羸弱表现在两方面：一方面，是参与的主体数量少且实力弱。澜湄合作机制是一个纯粹由本区域六个国家参与的组织机制，但多数国家的经济实力较弱，即使较为强大的中国和泰国也难以支撑起次区域的整体发展。成立初期，成员国分摊的形式虽能暂时支撑，但是，一旦项目全面开展，资金的缺口会极为庞大，整体项目发展则难以为继。而域外大国与域外势力的参与是一把双刃剑，虽能由此获得项目资金的支持与补充，但却极易被政治因素束缚，在项目开展过程中处处受到制约和干预。另一方面，参与主体的弱势还表现在澜湄合作机制在国际上的认可度不高。大多数国家与组织对此持观望态度。另外，由于澜湄合作机制缺少对话机制，参与成员国目前多是在机制框架之下互相合作，并不像大湄公河次区域合作（GMS）不仅招来了诸多国际组织，如亚行、世界银行、联合国等，而且还得到了诸多国家地区，如日本、德国、法国、英国等国家的支持。

中国在澜湄次区域的重点领域为“互联互通”的基础设施领域，资金与技术重点都偏向于经济领域。中国对泰国、老挝等国关注的水资源信息共享有所保留，对水域治理、共同开发的推进也不够迅速。最重要的是，澜湄六国在经济产业结构上相似，担心在未来竞争会大于合作，这是亟待通过澜湄合作机制来磋商解决的大难题。合作中需要有一方退让，多承担合作的成本，而作为澜湄六国中实力相对较强的一方，中国的一切行为都受到外界的高度关注和揣测，严重影响了中国与澜湄五国的政治互信。若无法在澜湄合作机制这个平台上解决供需不匹配的问题，“中国威胁论”的言论还会愈演愈烈，部分国家也会任意毁约，对外汇管理采取不同的政令标准，扰乱市场秩序，打击外资企业的合作热情。⁽¹⁵⁾

亚太国家的区域合作都面临国家主权的让渡不够的问题。然而，当区域经济合作从低级阶段发展到高级阶段时，各国应该让渡一部分权利，使得机制可以突破低级阶段，将合作范围从经济合作转为安全合作、政治合作中去。特别是在安全领域，如果没有相对独立的权力组织，那么，对毒品、海盗、恐怖主义等犯罪的打击就难以形成合力。即使在经济合作、环境治理领域这样的低级政治领域，赋权少也会使得政策与项目的实施缺乏强制力，阻碍次区域的整体发展。但由于殖民历史的原因，澜湄次区域各国对类似于欧盟的超国家机制的合作状态还是抱有警惕心态，对中国的态度也摇摆不定，充满畏惧与怀疑。

在澜湄合作机制发展过程中，对于中国的挑战在于如何降低集体行动的成本，使得成本分摊与利益分配能够公平公正、符合实际。中国作为澜湄次区域的大国，在公共产品的供给问题上起着至关重要的作用。在区域合作中，必须遵从区域性公共产品供给的“共同但有区别的责任”原则。具体来看，中国在提供次区域性公共产品的过程中，应注意以下几个方面。

区域性公共产品的核心问题在于处理好成本和收益的关系。一国供给他国“搭便车”的模式不具备可持续性。因此，供给有效性与持续性的实现有赖于各成员国承担共同但有区别的责任。对中国而言，作为地区性大国，在提供区域性公共产品时不能仅仅只考虑经济利益，还必须充分考虑其他国家和地区的利益。因此，中国要对区域内国家进行适当的利益让渡和分享，允许周边国家“免费搭车”。

但中国需要进一步认清自我的实力，不应跨步过快。应时刻牢记自己发展中国家的身份，在实力范围内负起应有的责任，特别是要注意本国内部的发展矛盾尚未完全解决，对外政策中也还有诸多不成熟的地方亟待改善。除了中国需要承担起较多的成本与责任之外，参与合作的其他各国，无论国家大小、实力强弱，也都应该明确自身的责任与义务，而非纯粹当一个“搭便车者”。当前次区域内的公共问题依旧突出，例如，跨国犯罪、恐怖主义、跨境疾病流行、走私贩毒、生态环境保护、水资源治理开发等非传统安全问题与可持续发展问题依旧是悬在澜湄各国心头上的利剑。尽管经济项目的合作正在如火如荼地进行，但次区域内各国发展差距过大，整体实力偏弱，故必须联合起来，而非各自为政，才能推动澜湄合作机制继续完善与发展，促进区域内各国齐头并进、共同进步与发展。另外，由于澜湄合作机制结构的特殊性，其项目资金全部来自六个成员国，其中，中国出资比例最大。然而，随着项目的推进和其余澜湄六国各自的发展需求，资金缺口将会越来越大，这就需要外界国际组织与国家的支持，需要适时展现澜湄合作机制的包容度。

首先，需重视地方政府在区域公共产品提供中的作用。作为在边境地区的代理人或者实际执行者，我国云南、广西这些地方政府在实现自身利益与发展目标的同时，也在澜湄次区域合作的诸多公共问题领域发挥了重要作用。例如，云南省与缅甸、老挝政府合作建立了边境森林防火联动机制，为防治跨境区域的森林火灾作出了重要贡献。

其次，应大力扶植非政府组织和民间组织的力量。从国外次区域合作的经验来看，西方国家的次区域合作往往更依靠民间力量而非仅仅是行政力量。这种治理模式是一种空间的、网络的治理模式，而非仅仅依靠行政指令。例如，欧洲地区的莱茵河流域治理，就是一种包含了各种国际组织、非政府组织、地方政府等网络状的合作方式。由于受国际舆论和历史因素的影响，越南、柬埔寨的民间组织都对中国抱有警惕态度，在此情况下，中国需要采用更为“接地气”的合作方式，打开中国与澜湄地区各国的民间沟通渠道。

中国亟待联合澜湄流域各国完善澜湄合作机制，以高效优质的公共产品为纽带，促进澜湄命运共同体的建立。如果澜湄合作机制能提供充分信息、降低互动成本、增强决策和行为透明度并减少不确定性，就能增进国家之间的互信，促使各国展开更深层次的交流活动。⁽¹⁶⁾随着参与全球和区域经济治理广度与深度的拓展，中国应该在基础设施建设、金融等有一定优势的领域主导区域内外的多边开发机制，合力建设次区域的发展，并致力于国际规则创新，以借助全球经济治理机制和平台，通过非零和博弈将日益增长的综合国力不断转化为全球经济治理体系中的制度权力。⁽¹⁷⁾

尽管澜湄命运共同体是首个得到相关国家正式认可，且已签署联合声明的命运共同体，但澜湄各国的异质性较大。文化的异质性主要体现在民族、语言、宗教、文字上存在较低的同质化程度。而历史的异质性则表现为次区域各国历史上的矛盾与冲突方面。例如，越南与柬埔寨在历史上就有多次入侵与被入侵的战争记录；泰国和柬埔寨在领土边境问题上还有许多问题悬而未决；老挝与越南也有过重大冲突。这是澜湄合作机制一体化程度难以深化的重要原因，也对次区域内的合作埋下了诸多隐患。因此，即使如前文所言，澜湄流域国家已经在谋求共同发展、维系各国关系上达成了一致，且中国早已是柬埔寨、缅甸、泰国、越南的第一大贸易伙伴，也是老挝第二大贸易伙伴，澜湄次区域内的国家基本上已经形成了较为紧密的经济利益共同体。但是各国仍在建设利益共同体和命运共同体过程中有着相当的鸿沟，面临着在具体的实践中切实提升各国的政治互信与民众“澜湄意识”上的难题。而如何打破澜湄国家和人民之间的心理防线，促进相互间利益与情感的互动，构建命运共同体意识才是澜湄合作机制完成顶层设计转变的最终目标，也是中国在澜湄流域推进澜湄合作机制的最高目标。