由于殖民历史与缺少域内大国的主导，亚洲区域一体化发展一直难以达到欧洲或者北美地区的程度，作为“被遗忘的角落”的次区域发展更为落后，只能另辟蹊径来突破地理空间限制，自我联合，共同合作，催生了跨境次区域治理。澜湄区域六国山水相连、联系紧密，但由于复杂的历史原因以及整体落后的经济发展水平，区域内的公共产品供给一直面临供给不足与供需不匹配的双重压力。

自20世纪90年代以来，澜湄流域国家都对本区域的水资源治理有着热切的关注，但却一直缺乏完备有效的机制来完全承担起水域治理的重责。1992年，由亚开行主导的大湄公河次区域合作机制（GMS）关注的议题是澜湄流域的区域发展问题，而水资源的管理问题则从未被纳入GMS的工作议题之中。依水资源协商治理而建的湄公河委员（MRC）作为一个咨询性机构，影响力不足。因此，行之有效的湄公河水资源管理机制缺失是导致本区域环境恶化的重要原因。

总体而言，澜湄次区域的合作动力在于解决次区域内的公共问题，即澜沧江—湄公河相关的问题，并主要集中在以下三个领域（见图2-1）。

图2-1　澜湄次区域公共问题示意图

第一，水域治理领域。2018年4月，湄公河委员会第三届峰会发表的《暹粒宣言》确认了湄公河面临着巨大的挑战，即快速经济发展与人口不断增长；不断增加的对水、食物和能源的需求；城市化与工业化；环境财产、湿地和天然鱼类的不断丢失，特别是洪水和干旱以及气候变化威胁到了人们的生计。⁽⁵⁾由水治理而产生的环境污染、生态环境恶化等问题已严重危害次区域的发展。因此，围绕该区域自然环境灾害的综合治理、沿岸生态环境的平衡问题逐渐成为澜湄流域的重要议题。

第二，水能开发领域。澜湄流域国家最关注的就是建设大型水电大坝和灌溉项目。⁽⁶⁾在水域的水能开发方面，某一国家对水资源的使用应建立在不威胁其他国家对同一资源的合理共享上。而国外诸多学者对中国的批评就在于：中国作为上游国家对河段使用不当，在建设大坝问题上只顾自身发展而没有考虑对下游国家水资源利用与安全的影响。⁽⁷⁾因此，在流域国家之间开展机制化合作保障水资源的可持续开发，依照国际规则和国际法准则平等参与水资源开发与合作⁽⁸⁾才是能够促使澜湄流域良性开发的正确途径，但在本区域内却缺乏相关机制的引导与约束。

第三，航道的开发利用领域。这主要涉及航道利用与非传统安全等方面。最突出的问题是澜湄流域的航运安全。作为最重要的运输航线，澜湄流域过往的民间与官方船只却极易受到安全威胁。2011年，在发生了震惊中外的“湄公河惨案”之后，为应对澜湄流域的航道安全问题，中老缅泰开始了湄公河联合巡逻执法行动，至2019年5月为止，已经圆满进行了82次联合执法行动，为澜湄流域的航运安全保护提供了极大的支持，但依旧难以支撑流域内的全部安全问题。此外，澜湄次区域由于受到历史、政治、地理、经济、社会等多种复杂的因素影响，还是世界上制毒、贩毒等涉毒犯罪活动的集聚区、跨境人口贩卖的重灾区。但在澜湄合作机制建立之前，澜湄次区域从来没有一个机制能够整合这些安全问题，将这些“项目”“行动”提升为国家间的战略合作，真正有针对性地去解决这些问题。

若合作动力是从澜湄次区域整体的公共产品需求角度来分析，那么，预期收益分析则是从澜湄次区域各国的个体视角而作为补充。从需求的排序来看，各个国家所关注的次序是有差别的。由此，湄公河的不同国家利益和需求形成了沿岸国家之间冲突的潜在根源，同时也包含了合作动力。⁽⁹⁾

澜湄六国均为发展中国家，其发展水平、发展速度存在巨大差距，其资源禀赋、政治制度、民族文化也各不相同。由于总体发展水平落后，内部市场狭小，且消费水平和层次较低，产业结构与产品出口地趋同，特别是在低级、中级制造业以及农业方面，中国与澜湄五国存在着矛盾。因此，各国在次区域内无法形成有效的分工合作。在发展目标与优先次序上，各国存在诸多分歧。

但近年来，东南亚国家的经济面临着不同程度的挑战。受美元加息预期、资本外流、国际市场对东南亚传统大宗出口商品需求持续低迷的影响，各国金融市场动荡、货币贬值、出口疲软、经济增长放缓。对于中国这样的贸易大国，寻求合作，以机制来保障自身的发展自然要比一味地抵制要高明，加上中国重点关注“互联互通”的基础设施领域也是东南亚国家急需提升的方面，因此，整合各国的需求、寻求平等的合作就成了双方的共同追求。

如表2-1所示，中国经济实力与发展速度最快，基于本国的产能问题与周边外交的巩固问题，在合作的重点上则是以互联互通为重点，以基础设施建设能力作为宣传卖点。

表2-1　澜湄六国发展情况及与中国的竞争、合作领域

泰国是最先提出建设澜湄合作机制的国家。一方面，泰国希望借由与中国合作来提升自己在东南亚的地位与影响力；另一方面，泰国又在警惕中国的影响力和与本国同质化的出口产业结构，两国急需协调贸易政策与产业政策。因此，在澜湄合作机制召开的历届会议上，中泰的合作领域多集中于以能源合作及新能源开发、交通运输线路的连通、合理利用上下游水资源以及政治经济政策协调等方面。

老挝政府已有计划将老挝打造成为“东南亚电池”，通过电力出口获取外汇收入，实现经济发展的规划。但是，老挝的最大问题在于经济的落后，其经济基础与落后基础设施难以跟上老挝现今的发展思路。因此，对于老挝来说，水能资源的开发、水域信息的共享与经济合作扶持是其最为关注的问题。这也是老挝与中国、泰国寻求合作的主要领域，同时在澜湄合作机制当中，老挝与中国一般寻求在能源合作及新能源开发、交通运输线路的连通、跨境经贸合作、农业和减贫等方面的合作。(www.daowen.com)

缅甸的政治经济转型对中国在缅投资带来了极大的政治风险和经济风险，缅甸政府希望通过澜湄合作使其国内经济发展和民族和解问题赢得更多的外部支持与理解。⁽¹⁰⁾自2000年以来，中缅两国政府先后签署了上百项合作协议。从产业合作内容上来看，中缅在金融、农业渔业、旅游、人才培训、信息通信等领域开展了长线的合作；同时，中国在优势合作领域，如原油和天然气管道建设、航空运输合作和机场建设、水电开发、经济贸易投资等方面也与缅甸政府进行了深度合作。

而澜湄六国中经济发展相对落后的柬埔寨和老挝则将与中国合作的期望值更多地落脚在投资与出口市场，期待与中国的经济合作和得到中国的技术与经济支持。

在水资源的开发与利用上，由表2-2可知，从流量占比来看，老挝、泰国、柬埔寨都名列前茅。除了泰国较为充分地利用了水力资源之外，老挝与柬埔寨都由于落后的经济基础而无力对如此丰富的水力资源进行开发。因此，老挝正在大力开发湄公河水资源，期望依靠出口水电增加外汇收入，此举引发了下游国家柬埔寨和越南的强烈担忧。⁽¹¹⁾而作为上游国家，缅甸的水力资源与开发能力相对于中国来说则较为落后，加之国内政局不稳，对水利开发的兴趣不大。相较而言，中国的水坝建设引起了下游国家的担忧和关注。

表2-2　澜湄流域水资源分布表

资料来源：“湄公河委员会2015年报告”，http://www.mekonginfo.org/assets/midocs/0001968-inland-waters-overview-of-the-hydrology-of-the-mekong-basin.pdf。最后访问时间：2018年12月20日。

澜湄次区域由于总体发展水平相对落后，因此，一般以多边供给的方式联合提供公共产品。如表2-3所见，不同国家和地区会出于各自的利益需求而提出不同的制度安排，但这种安排通常不是包含区域内所有成员的，例如，美国所倡导的湄公河下游倡议（LMI）以及印度倡导的湄公河—恒河合作倡议都排除了中国的参与，而泰国、老挝、柬埔寨、越南四国共同主导的湄公河委员会（MRC）更多考虑的是本国的利益，缺乏上游国家的参与。

表2-3　澜湄流域部分现有的合作机制

诸多的机制为澜湄次区域提供了包括经济类、安全类、文化类等多种公共产品。在诸多区域性机制中，大湄公河次区域合作机制（GMS）与湄公河委员会（MRC）两个机制是在澜湄合作机制建立前最为成熟的组织，承担起了域内大部分公共产品的供给与分配任务（见图2-2）。

图2-2　大湄公河次区域合作机制（GMS）的机制构成

从GMS的组织架构来看，首先，其项目的提出、推行与成果总结等各个程序都需要在亚行的首肯下进行，并受到亚行的监督，而亚行更多地会将日本的战略放在第一位，从而在某些项目规划中损害本区域的利益。其次，GMS在运作过程中各国的主要负责部门是发展部门而非外交部门，参与的主体更多的是地方与非政府组织，影响力与执行力受到了极大约束。最后，即使受到亚行的监督，大湄公河次区域合作还是被批评运作不完善、不公开、不透明，与当地实际情况脱节。⁽¹²⁾

区域内另一重要供给主体是于1995年由老挝、泰国、柬埔寨和越南四个澜湄流域下游国家一起成立的湄公河委员会（MRC），1996年中国和缅甸成为委员会所谓的对话成员（so-called Dialogue Members）。尽管其成员都是次区域内国家，其资金一般来自域外势力支持的组织机构，这种资金的获得常常也带有附加条件，因此，在该组织的水资源计划中需要考虑投资者的意愿或利益。这种对域外势力利益的考虑无疑会使湄公河委员会的独立性受到损害，并与该组织成立的初衷大相径庭。另外，尽管组织机构完整，但MRC的理事会、委员会、秘书处的弱约束性导致其在解决跨境水资源问题上没有起到明显的作用。此外，湄公河委员会近年来将其发展重点从环境保护转向了经济合作，对环境领域、安全领域的关注度愈加不够。湄公河委员会的四个成员国老挝、泰国、越南和柬埔寨总体的资源动员和管理能力相对较弱，难以发动周边国家与地区自主进行环境类、安全类、经济类等各种公共产品的提供（见图2-3）。

图2-3　湄公河委员会（MRC）的机制构成

总体而言，从澜湄次区域公共产品供给主体在供给方式与供给内容的总体情况来看，本区域内的公共产品的供给问题主要有域外大国干涉、供需不匹配以及现有合作项目低效等。