刘尚希

观察财政改革，最重要的是要突破部门思维。财政之于社会有机体，类似血液之于人体，须臾不可或缺。基于此，财政从来都是国家治理的基础与重要支柱，从历史来看，它既是改革的对象，也是各项改革的保障，国家治理在不同历史阶段的任何“破”与“立”，本质上是各种利益与风险的调整，最终都会归结为根植于社会共同体的财政的改革。

财政改革走过了四十年，放在历史长河中，这只是一个瞬间，而在中国改革开放的历史坐标中，却呈现出一幅浓墨重彩的改革画卷。财政改革的历史指向是民富国强，当下则是为中华民族的伟大复兴提供保障和支撑，真正实现中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。从理论上看，国家之所以成为国家，社会之所以成为社会，文明之所以成为文明，源于一个融于经济社会政治生活当中的财政活动，即围绕筹措、分配、管理资金，理财治国，为国家安全、社会稳定、经济增长、民生改善提供制度保障和政策激励。财政就像血液一样渗透于社会共同体的每一个细胞和组织之中，既有滋养服务的作用，又有防御风险的功能，促进社会共同体的健康成长。但财政总是依存于一定的历史条件，处于一定的发展阶段。社会主义初级阶段以及发展中国家地位，是中国财政改革的本底，抛开这个本底来讨论四十年的财政改革，可能就会有意无意地陷入到发达国家财政的理论话语体系当中，使人们难以看清中国财政改革的自身逻辑。

那么，是什么在推动中国财政改革呢？其深层逻辑是什么？我们发现，从过去到现在，根本上归结为一点，即公共风险的变化。这与人们日常生活的逻辑是一致的，只有当遇到明显的风险威胁时，人们才会改变自身行为方式。财政改革往往不是在先见之明的制度设计基础上进行的，而是在公共风险暴露与加剧时，不得不做出的抉择。而公共风险暴露的威胁性与变化的紧迫性在时空上的差异，使得财政改革的重点、层次、顺序在时空上也并不是整齐划一的。这也与对不同时空条件下公共风险判断及其标准密切相关，如从政治标准、生产力标准、社会标准等不同参照系，就会看到不同的公共风险。与先有制度设计再有改革实施的制度主义路径不同，我国的财政改革带有鲜明的行为主义特征，依据现实中的风险类型、风险程度而改革，进而形成财政制度的演进和变迁。(www.daowen.com)

改革开放之所以取得巨大成功，就在于我们找到了一条适合国情的独特发展道路，而财政改革之所以在国家改革开放与发展中发挥了基础性和突破性的作用，就在于比较准确地把握了不同领域、不同层次公共风险的变化，从而适时地牵引和支撑了国家的改革开放、稳定发展。我们经常说，要正确处理好改革（开放）、稳定与发展的关系，实现稳中求进（发展）。这如何做到呢？主要靠什么？答案就是财政。财政是改革、稳定、发展之间共同的连接点，是三者统一为一个整体的枢纽，具有兜底、平衡、协同和包容的功能。通过财政经济政策、财政社会政策、财政环境政策、财政科技政策等，注入确定性、平衡各类风险，防范化解公共风险。财政制度及其变迁，财政政策及其调整无一不是基于这一点。

也许在当时并没有话语明确表达“因公共风险而改革”，但回头看，其改革的背后都有公共风险这一只无形之手在推动，其改革决策无一不是“风险决策”。若非公共风险的巨大威胁，改革开放都是多余的。当然，识别公共风险的威胁也并非易事，往往只有具备前瞻眼光的领航人才能意识到，否则只有撞到冰山才知晓。

公共风险是财政改革的原动力。从历史上看，作为公共产品的制度变迁无一不是公共风险与危机推动的结果，而制度变迁的突破口常常是在财政。无论是经济领域的改革，还是全面深化改革，都是如此。作为基础性制度，财政不率先变革，其他制度无法构建。例如，财政与经济的关系不做调整，市场主体无法形成，市场制度也就是空谈。这从我国历史上的历次变法中也不难看出这一点。每一次变法，都是通过财政来调整政府与经济的关系，或与民休养生息，缓和社会矛盾；或充实政府财力，避免政权危机。改革开放以来，我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的，其变化的脉络是从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险，再到全球公共风险，这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。