协调推进城镇化建设是我国实现现代化的重大战略选择，是未来20年我国内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化建设面临融资方式不规范和不可持续等问题，这既成为制约进一步推动城镇化的瓶颈，也潜藏一定的财政金融风险。如何为城镇化建设提供规范、稳定、可持续的资金支持，是一个重大课题。对此，可考虑总结国内外经验，采取财产税和市政债相结合的方式，将城镇化建设的未来收益用于弥补当前的建设资金缺口，并形成正向激励，建立可持续的城镇化融资机制。

一、建立可持续的融资机制是推动城镇化建设的迫切需要

城镇化是现代化的应有之义和基本之策，是促进我国经济社会发展、扩大内需的原动力。目前我国城镇化总体水平较低，发展潜力巨大。未来较长一段时间，我国城镇化将处于快速发展阶段。过去20年，我国城镇化发展较快，城镇化率年均提高1.2%，2011年已逾50%。但与发达国家和地区80%的平均水平相比，我国进一步推进城镇化还有很大的潜力。有机构预计，我国城镇化率到2030年将提高到65%～70%，城镇人口将增加3亿左右。要实现这一目标，从现在到2030年，我国城镇化率将保持每年一个百分点左右的速度快速发展，每年从农村向城市转移1000多万人口。当前，党中央、国务院对进一步推进城镇化做出了明确部署，我国城镇化将进入快速发展的新阶段。

解决资金保障问题对推进我国城镇化至关重要，与发达国家相比，我国城镇化建设资金缺口问题尤为突出。城镇化的过程也是普及基本公共服务的过程，需要在基础设施、公共事业和公共服务等方面进行大量投资，资金保障问题的解决对有效推进城镇化至关重要。欧美发达国家的城镇化建设资金缺口问题并不突出，这主要是因为它们的城市化进程比较缓慢，经过了一二百年的时间，很少需要在一个时间段集中投入大笔资金来推进城市建设，而且发达国家的城市政府积累了相当多的财富，财政制度也比较成熟，因此多数城市的建设和维护可以做到以收定支，有多少钱办多少事。而我国处在快速发展阶段，在较短时间内需要集中投入大量的市政建设资金，地方政府财力又相对薄弱，换句话说，当前及未来一段时间，我国城镇化将面临较为严峻的建设资金短缺问题。

二、我国现行的城镇化融资方式存在一定问题与风险

长期以来，我国地方政府事权财权不对等的状况，加剧了城镇化建设的资金压力。1994年的分税制改革上收了财权却没有相应地上调事权。一方面，地方政府特别是城市政府承担了大量城市基础设施、公共事业和公共服务建设工作；另一方面，地方政府没有为城镇化建设筹资设立专门税种的权力，而且其掌握的地方税大多是比较零星、稳定性差的小税种，在存在较大建设资金缺口时，又受到《预算法》的限制，不能直接举债融资。为筹措建设资金，当前我国城镇化主要依靠三个渠道融资。一是土地出让收入。根据我国现行法律法规，土地出让收入由市县政府征收管理，可纳入地方国库。因此，在较大的资金压力下，很多地方政府往往采取“土地财政”的方式，用土地出让收入来补充财力，支持城镇化建设。二是以银行贷款为主的项目融资安排，包括地方政府融资平台融资。我国《预算法》禁止地方政府发债，因此从时间轴上看，城市政府必须用现有的收入来满足市政投资的需要，仅凭土地出让收入等仍有不足。在相关举债法律限制和现实建设资金需求的夹缝中间，地方融资平台出现并且快速发展，地方政府大量通过融资平台向银行贷款。这其中，有些融资平台在未来拥有针对特定项目的收费权和现金流，或者具有对相关公共服务的价格管理权，如确定将来市政供水价格、收费公路定价等，实质上就是凭借未来的收入在当前融资并用于市政建设。三是其他收入。地方政府在财政压力之下为增加收入，还使用各种收费、预算外收入等，致使不少财政收支活动处在灰色地带。

地方政府选择通过上述三条渠道筹集资金投入城镇化建设，虽然往往是不得已而为之，客观上也发挥了一定作用，但从现实情况看，这三条渠道在规范性、稳定性和可持续性等方面都存在问题，潜藏财政金融风险。一是规范性和透明度不足。现在很多地方融资平台透明度低，在资金流向、内部管理等方面都不清晰，难以形成对地方政府融资行为的有效约束和监督。现在还有不少地方政府设立了名目繁多的收费项目，征收依据不明，征收标准不一，且大量游离于财政预算之外，规范性较差。二是不稳定、不可持续。现有制度并未规定土地转让收入必须用于城镇化建设，现实中它也往往被归入财政“大账”统筹使用，同时收入规模也往往受到土地供求状况、宏观调控政策的较大影响，这都使它难以成为城镇化建设资金的稳定来源。此外，土地转让收入一般是收取40～70年的土地租金，新《物权法》规定土地使用权到期后自动续期，却并未明确是否允许地方政府届时继续收取土地使用费。这意味着土地出让金可能是一次性的，不可持续。三是存在财政金融风险隐患。如大家比较关注的地方融资平台存在财政隐性担保，但又未被纳入地方政府债务与财政预算的统一管理，容易诱发道德风险，导致过度举债，并潜藏地方政府负债底数不清、偿债能力不确定等风险。同时由于平台负债多集中于银行业，一旦违约，财政风险就会向金融风险扩散。鉴于此，国务院及时部署财政部牵头，对地方政府债务加强分类管理和规范。可预见的是，地方政府平台贷款的融资力度会比过去降低很多。此外，灰色收入引发的“费挤税”、“重费轻税”等也会严重侵蚀税基，破坏正常的市场经济环境。

综合上述实际情况，可以对以下两个问题做出较为明确的回答。

第一，采用现收现付模式，不用未来的钱支撑我国城镇化建设行不行？换句话说，地方政府不举债行不行？从必要性来看，我国正处于快速城镇化阶段，这一国情决定了当前存在大规模、集中的建设资金需求，而目前地方政府的财政积累和当期财政收入都很有限，现收现付的方式不足以支撑当前的城镇化建设。从合理性来看，城市基础设施和公共设施的改善、公共服务能力的增强都会带来城市未来价值的提升，也即当期的城镇化建设投资的效益体现在未来。这样看来，城市政府通过举债借用未来的资金支持当期的城镇化建设，也就是在时间轴上把城镇化建设的未来收益平移到当前来使用，具有合理性。从可行性来看，政府债务终究要靠未来税收收入来偿还，因此从长远看政府举债与税收是等价的，在当期税收不足时，政府用举债来解决“时间差”问题是能站住脚的。在目前外需不足的情况下，我国的储蓄率较高，较长时间内都保持在50%左右，为地方政府举债提供了有利条件。同时融资平台问题也表明，举债时应建立规范透明的约束机制，否则就会潜藏过度举债等风险。

第二，只采用单一收益，不采用税收等综合收益来偿还地方政府城镇化建设负债行不行？由于目前缺乏与城镇化建设相配套的财税制度安排，在巨大的资金压力下，地方政府只好依赖“土地财政”，形成了以土地出让收入作为城镇化建设的主要甚至是单一收益来源的局面。部分地方政府过度依赖“土地财政”，“挤牙膏”式供地，导致土地价格过高，并进而逐步传导到城市建设与社会发展各个环节，造成若干不利影响。一是影响城镇化与服务业的协调发展。土地价格高企，会导致公共设施投入成本过高、房价过高、城市服务业创业成本过高。比如下岗职工想沿街开商铺做小买卖，如果房屋租售价格过高的话，就很难通过这种方式创业或再就业，影响服务业发展和就业率提高。二是影响房地产市场的健康发展。在存在土地财政依赖的情况下，地方政府为增加收入，有推高地价的动力，会进一步强化房地产价格上涨的预期，会增大房地产市场调控的难度，不利于房地产市场健康发展。三是影响农民真正融入城镇，进而影响城镇化进程。城镇化的过程不仅仅是城镇土地面积扩大的过程，更是农民转为市民的过程。目前我国的城镇化更多的是土地的城镇化，而不是人口的城镇化，有2.4亿农民尚未真正融入城市。除了户籍制度的限制，过高的房价也抬高了农民在城镇稳定居住就业的门槛，难以实现安居乐业。一些拉美和东南亚国家正是由于未处理好城镇化过程中的产业和就业问题，导致出现城市“贫民窟”等社会问题。由此可见，城镇化建设只依靠土地出让收入这一单一收益，不仅会影响资金来源的规范性、稳定性与可持续性，更会对相关产业和就业的发展，城市内部、城乡之间的协调发展，乃至整个城镇化进程产生不利影响。只有完善相关财税制度安排，赋予地方政府与城镇化建设事权相对应的征税权（主要是财产税），通过财产税收入、使用者付费（如高速公路、自来水项目等收费）等综合收益来支持进一步的城镇化建设，才是可持续的治本之策。在短期内，必须依靠土地收入、收费和其他财政收入等综合收益，未来则依靠以财产税为主的综合收益。

三、国际上已有城镇化建设融资机制方面的成熟经验

（一）城市政府财权与事权对等，享有独立的税权与发债权

从国际经验来看，在城镇化建设中，主导城市规划和建设的都是地方政府，特别是城市政府，相应的城市政府在财税立法等方面也具有较强的自主性，能够为城镇化建设提供较为有效的资金支持。例如美国的州、地方两级政府都拥有各自的财政收入与支出范围，特别是其城市政府拥有独立的税权与发债权。税权为城市政府提供了稳定的、可持续的财政收入来源，形成了支持城镇化建设的基本保障；同时城市政府可视情况自主决定是否发行市政债，用于弥补当期税收不足的资金缺口。

（二）城镇化建设资金缺口主要通过市政债融资解决

国际上，城市政府债务融资的主要方式是通过资本市场发行市政债等。市政债起源于19世纪20年代的美国，自20世纪70年代后在美、日、欧等发达国家和地区逐步兴起，目前印度、印尼等发展中国家也开始通过发行市政债为城市建设融资。市政债券大体可分为一般责任债券和收益债券两类。一般责任债券由城市政府发行，以财产税等税收收入为还款的重要来源。收益债券为特定基础设施建设而发行，其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。

市政债不仅可以通过财政预算平衡和财政收支限制来合理控制地方政府债务水平，还可以通过与信用评级、信息披露、市场化定价、投资者适当性、外部监督等制度安排的配合作用，对举债行为建立正向激励的市场化约束，优势具体体现在三个方面。一是有利于增强城市政府债务状况透明度，规范城市政府融资行为。城市政府统一发行债券，统一使用，统一还款，既可抑制各类不透明、不规范、责权利不清晰和游离于预算监督之外的政府融资行为，又可提供长期稳定可持续的市政建设资金来源。二是有利于增强城市政府负债行为的内外部约束，激励其改善当地金融生态和按期偿付债务。城市政府作为推动城市建设的责任主体，以自身名义发行市政债，在一系列硬指标和市场约束机制的作用下，债务风险可以得到有效的识别和定价，从而从总体上抑制城市政府过度负债，促进改善当地金融生态，并有助于解决“新官不理旧账”等问题。三是有利于分散银行体系风险，维护金融体系稳定。如果城市政府以借贷方式融资，负债往往主要集中在银行，一旦出现违约，就可能使财政风险转嫁到银行。市政债可使更多的非银行金融机构和各类投资者参与投资，加强对城市政府的监督与约束，并可有效降低集中于银行体系的风险。

（三）偿还市政债的重要资金来源为财产税收入

从国际经验来看，市政债的还款来源主要有三个方面：一是使用者付费，二是财产税等专项税收，三是一般财政收入。在实际操作中，如果公共产品更多地偏向于少数人或者特定人使用，就可主要依靠向使用者收费来解决资金来源问题，这主要适用于市政债中的项目收益债，如高速公路收费用于偿还为筹资建设该高速公路所发行的市政债；如果公共产品具有更多的公共性，而且难以实现使用者付费，就可以更多地依靠财产税和一般财政收入来解决资金来源问题，这对应着市政债中的一般责任债。

财产税用于城镇化建设有其自身优势。税收一般分为目的税和通用税，前者具有明确的针对性，仅可用于某种具体的支出项目；后者包括所得税、增值税等，没有明确的支出项目限制，可用于各种财政支出项目。以财产税收入支持城镇化建设有其内在逻辑的合理性，土地和房地产价值的上升实际上是由于其所处的区位优势发生变化，而这些变化又是由城市政府的公共支出支撑的，因此政府出让土地和征收财产税（主要是房产税）获得的收益理应专款专用，支持城镇化建设。因此，美国、英国、澳大利亚等许多国家都将财产税作为地方政府收入的主体税种和偿还市政债的重要资金来源。国际经验还显示，财产税收入的高低与城市化建设水平的好坏相互关联，彼此间存在正向反馈激励机制。政府通过强化城市建设、改善地方公共环境，可以推动物业的升值，从而创造更加丰盛的财产税税源，甚至成为地方的主要税种，进一步增强地方政府的偿债能力，推动城市建设发展。

总之，国际经验表明，将市政债和财产税相结合，对解决城镇化融资问题是一种合理有效的方式，因此被广泛使用。通过发行市政债，用未来的收入支持现在市政建设的支出，提高城镇化水平。同时，以财产税收入回收市政建设带来的物业升值溢价，作为市政债的重要还款来源，实现财务负担在时间轴上的高效平移。(www.daowen.com)

四、改革体制机制，建立可持续的城镇化融资机制

对比国际经验与我国情况，可以发现我国城镇化建设融资的症结主要集中于两个方面：一是现行财税制度对城镇化建设的配套支持尚不明确，未赋予地方政府设立相应目的税的权力，再加上财力积累有限，导致城市政府没有充足的当期资金来满足市政投资的需要；二是由于《预算法》的限制，地方政府又不能直接举债，将未来收益用于当期市政建设。

解决问题的思路是，通过改革体制机制，采取财产税和市政债相结合的方式，把城镇化建设未来的收益平移到目前来使用，在时间轴上平移分布财务负担，将来再逐步偿还，同时形成市政建设水平提高和财产税收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。具体而言，可从以下四个方面着手，推动建立可持续的城镇化建设融资机制。

第一，修改《预算法》，赋予城市政府发行市政债的权力。我国地方政府层级较多，但直接进行城镇化建设的主要是城市政府，包括省会城市、地级城市和较大的县城政府；相比之下，省级政府在这方面的责任和负担都要轻一些。当前，应以修改《预算法》为契机，在守住风险底线、确保收支总体平衡的前提下，促进地方政府事权与财权相统一，根据实际情况有条件地赋予城市政府发行市政债的权力。从实际情况来看，我国债券市场也具备了引入市政债的条件。债券市场托管总量超过25万亿元，年交易量超过200万亿元，品种类型日益丰富，市场约束机制初步建立，机构投资者风险自负的意识普遍形成。近几年，我国又进行了由财政部代地方政府发债、上海等地方政府自行发债等探索，一些城投债在某种程度上与市政债比较接近。

第二，完善财税体制，设立财产税。当前，我国还没有真正意义上的财产税，此前在上海和重庆试点的是房产税。为了从根本上保证城镇化资金来源稳定、规范、可持续，确保市政债顺利发行，应完善现有的房产税或新设财产税税种，并尽可能在税基、税率、减免政策等方面留有余地，体现灵活性。这会使地方政府的事权与财权匹配更为合理，实现城镇化建设水平、财产税收入与市政债偿债能力间的良性循环，也符合“谁投资、谁收益、谁负责”的原则。

第三，改造城投债，为城镇化建设提供规范的资金来源。在《预算法》尚未修改的情况下，可以市政债中偿债来源明确的项目收益债券为突破口。我国现有相当数量的城投债已具有“准市政债”特征，但缺乏相关制度规范。规范改造城投债，应明确那些以公用事业为募集资金投向、以使用者付费收入为主要还款来源的城投债就是市政债券中的收益债，并坚持综合考量原则与市场约束原则，将收益债券的管理和偿债安排纳入地方政府债务和财政预算的统一管理。

第四，积极探索以多元化方式筹集资金，支持城镇化建设。“十二五”规划明确提出，放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公益事业、社会事业、金融服务等领域。城镇化建设资金需求量大、建设与回收周期长，单靠政府投资压力太大。建议借鉴国际经验，探索多元化方式筹集资金，比如采用PPP模式，让私人部门参与提供公共产品和服务，再如地方融资平台资产证券化等。

五、需要关注的几个问题

（一）财政约束机制有效性及“新官不理旧账”的问题

现行《预算法》不允许地方财政负债融资，这种财政约束机制不符合现实需求且约束能力在递减，已被变相突破，潜藏一定风险。现行《预算法》严格财政纪律的初衷是好的，本次金融危机中暴露出的欧洲主权债务危机和美国“财政悬崖”也表明严格公共财政纪律非常重要。不过确保财政纪律合乎实际，从而能得到严格遵守也很重要。在现实的财政压力下，如果没有合理的融资渠道，即使严格禁止地方政府举债，地方政府也会想办法绕过限制，采取各种方式变相举债融资。而这种变相举债往往更加不透明、不规范，不仅蕴含了风险，也削弱了财政纪律的有效性。过去的县乡财政欠账问题、近期的地方融资平台过度负债问题都反映了这个矛盾。

明确赋予城市政府发行市政债的权力，则可充分发挥市场约束机制作用，再结合监控地方政府债务总水平、评估地方金融生态等手段，既能保证地方政府推进城镇化建设的财力支持，又能形成对地方政府相对有效的财政约束机制。

第一，防范地方政府债务风险，关键在于合理控制地方政府债务总水平。通过从财政收支平衡的源头控制、将地方政府债务与财政收入挂钩等方式，规定政府债务总规模占资产的比例、负债率或偿债率等指标，可以有效控制政府负债规模，防范过度负债。

第二，引入市政债券后，可以充分利用金融市场的约束机制，强化地方政府债务管理。金融市场的基本功能是风险评估和价格发现。通过金融市场的约束机制，可以使不同城市所发的市政债在市场上呈现不同的价格，体现其不同的评级和信用水平，以及不同的风险和偿还能力。如果相关信息披露和评级显示拟发债政府财务状况太差或负债过高，投资者会提高价格要求、减少投资规模，甚至不购买其所发债券。这样，既有利于帮助投资者判断风险、做出决策，也可以对城市政府的融资行为、资金使用效率产生约束。当然，这样的约束是否有效，很大程度上取决于市场的完善程度，包括评级公司是否独立、评级工作是否透明等。此外，以当地居民为市政债投资主体，也可增强对城市政府负债行为的约束。城市政府的城镇化建设，有利于提高当地居民的基本公共服务质量，因此当地居民有购买市政债予以支持的积极性。并且，当地居民对本地市政债资金的使用是否合理、有效率，偿债能力如何，都更为了解。如果资金使用不合理或举债过度，当地居民就可以直接向地方政府反映，甚至不购买其所发债券，这有利于市政债准确定价，并形成对政府负债的有效制约。

第三，评估地方金融生态也有利于进一步强化对地方政府举债行为的约束，解决“新官不理旧账”的问题。中国人民银行在2003年提出金融生态这一概念后，社科院曾组织对地区金融生态进行独立公正的评价，取得了良好效果。地方金融生态差，会影响当地吸引资金流入。在没有金融生态评估时，地方通过银行贷款，缺乏外部监督与约束，一旦地方政府换届，政府领导换人，银行收回贷款的难度就会大大增加甚至不了了之。如果改成发行市政债，再加上金融生态评估，约束力就会体现出来。市政债一旦发出，不管前任决策对不对，本届政府出于维护自身信用的考虑也会承担还款义务，不敢轻易赖账，否则评级马上就会下调，进而影响当地金融生态的评估。这样，就对地方政府的发债行为形成了较为有效的约束机制。

（二）财产税与市政债的相互配套问题

需要注意的是，通过财产税与市政债相互配套形成“组合拳”，可以实现城市化进程中的财务负担在时间轴上的平移，而且也只有两者搭配起来使用时，才能形成比较有效率的、具有良好约束机制的平移，任何单一工具都难以做到这一点。如果只有财产税而不搞市政债，则当期资金缺口无法弥补。虽然从长远来看，财产税会随着我国城镇化的发展而不断壮大，但是毕竟需要一个逐渐培养的过程，短时间内尚无法大量征税，满足当期市政建设资金需求。如果只有市政债而不搞房产税，投资人会对市政债稳定、可预期的偿债来源产生较大疑问，影响到其投资信心，从而可能会使市政债要么发不出去，要么融资成本很高。

可能会有人担心财产税现在看起来规模比较小，将来能否成长为支持城镇化建设的重要财源。应该看到，在现行的一次性收取土地出让金的制度安排下，政府会面临土地越卖越少所导致的财源枯竭困境。而与土地出让金不同，财产税以房产的市场价值为计税依据来永续征收，不存在断流的危险。并且如前所言，财产税的征收与城镇化建设之间存在正向反馈机制，政府通过加强城市建设，可以推动物业的升值，创造更加丰盛的财产税税源，所获收入又可用于进一步改善地方公共环境。当然有必要对土地出让制度与财产税之间的关系与转化问题进行深入研究，以根本解决地方过度依赖土地财政、影响房地产市场健康发展的问题。

（三）现有地方政府融资平台的风险防范化解问题

如果能尽快建立市政债加财产税这一新的融资机制，不仅有利于为加快推进城镇化发展提供更好的资金支持，而且有利于解决当前的地方政府融资平台风险。首先，可以继续保留那些完全依靠使用者付费的项目，因为这类项目已经设计好了当前投入和未来还本付息的自我循环机制，具有财务上的可持续性。其次，对其他不具备这一特征的项目进行调整设计，使之转变为主要依靠市政债和财产税偿还的组合工具，同时也接受城市财政的支持，接受金融市场的支持和约束。在这样的组合机制下，投入城镇化建设中的金融资产质量和风险控制将会有更好的保证，对于解决当前地方政府融资平台风险及其出路问题，也会有非常明显的改进。