中央与地方财政关系是各国财税体制的核心环节，对我国这样一个大国经济体更是如此。特别是我国经济增长长期依赖投资拉动，而地方政府作为一类重要投资主体，其行为变化更是会对投资增速产生重要影响。近年来，尽管消费对增长的贡献率逐渐上升，但由于投资的波动性远大于消费，加之出口贡献率由正转负带来的巨大空白，投资增速对增长波动的影响实际上反而有所增强。而就投资结构来看，随着制造业投资的持续下滑，与央地财政关系十分密切的基建和房地产投资已成为投资甚至整个经济增速边际波动的决定性因素，同时也会对财政金融甚至整个系统性风险的演进产生重要影响。

一、地方政府融资渠道收紧，对实体经济“去杠杆”将带来经济下行压力

2017年5月，财政部发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）。这两个文件是对近几年来一系列防范和化解地方政府性债务风险的措施的延续和加码，对平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务等违法违规融资行为实现政策全覆盖，全面堵住地方政府违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性。

2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）剥离了地方融资平台的融资职能，要求地方政府不得再通过融资平台举借债务。2015年，新《预算法》开始允许省级政府发行债券，发债规模由中央审批。然而，由于纳入预算管理的地方政府债券规模有限，不能满足地方“稳增长”的支出需要，43号文件和新《预算法》不可能完全落实。为弥补资金缺口，地方政府不得不通过PPP项目融资、政策性银行融资支持、政府引导基金和专项建设基金等方式规避对地方融资平台融资功能的限制。

当前，全球经济还没有彻底走出2008年国际金融危机的影响，中国经济也没有从投资驱动型增长模式彻底转型，在中国经济增速下行压力较大的背景下，地方政府竞争（“招商引资”和基础设施投资）是支撑经济平稳运行的“发动机”，是逆周期宏观经济政策的重要支柱。在真正向地方政府下放自主举债权力之前，在“正门”没有完全打开的情况下，一味封堵地方政府变相举债的“后门”将加大经济运行的困难，非但不能化解经济金融风险，反而可能酝酿新的风险点，成为触发系统性风险的“扳机”。因此，我们必须在“稳增长”和“防风险（去杠杆）”两个目标之间取得平衡，防范地方政府性债务风险的措施不可用力过猛，以免出现“一收就死”的情形。尤其是当前情况下，如果同时加强财政监管、金融监管、房地产监管，政府部门、金融部门、居民部门一窝蜂地去杠杆，很可能会造成实体经济不必要的较大波动。而在财政、金融以及与居民部门杠杆率密切相关的房地产领域中，财政信用的扩张与收缩既是影响政府性投资——基建投资的关键因素，同时在事实上也是金融以及房地产部门信用扩张的重要支撑，是决定短期经济波动的一个关键因素。

从历史上来看，由于我国没有理顺中央与地方财政关系，地方政府行为曾多次陷入了“一收就死、一放就乱”的怪圈。

在计划经济时期，我国的财政管理实行的是统收统支、中央与地方财政大一统格局，地方基本上没有财政自主权。（一收就死。）

改革开放初期，在财政包干体制下，地方政府的财政自主权有所增加，出现了地方政府隐瞒收入、侵蚀中央税收的现象，导致“两个比重”（财政收入占GDP的比重和中央收入占财政总收入比重）不断下降的问题。地方间不当竞争的做法也时有发生，比如互设障碍、争夺税基，或是通过政策洼地，搞过度让利式的吸引外资。（一放就乱。）

1994年的分税制改革以财政集权和提高“两个比重”为目标，将增值税、消费税等主要流转税的收入大头都收归中央；1995年《预算法》第28条规定，“地方不列赤字，不得发行地方政府债券”，限制了地方政府的举债权。地方政府的财政能力被大幅弱化，中央防止经济过热的宏观调控能力得以增强，在1997年成功实现经济“软着陆”。然而，1998—2002年，受亚洲金融危机的冲击，叠加地方财力被削弱的因素，中国经济运行处于一个比较艰难的时期。（一收就死。）

在分税制改革中，中央把土地使用权出让收益留给了地方，随着1998年住房制度改革和房地产市场的发展，以及2004年实行土地“招拍挂”制度，地方政府找到了新的财源，以“经营城市”为名，对“土地财政”依赖度上升。为应对2008年国际金融危机的冲击，以“土地财政”为杠杆支点，地方政府通过融资平台在预算外举债的现象大量涌现。由于对融资平台债务缺乏统一的规范性管理措施，不透明的地方政府隐性债务快速膨胀，据估计，2015年地方政府性债务规模已达到GDP的40%。（一放就乱。）

二、目前的整顿方式会导致财政风险金融化(www.daowen.com)

在预算管理制度比较完善的国家，政府债务与非政府债务存在严格的边界；然而，中国地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期，处在政府与非政府之间的模糊地带，属于准政府债务。在没有厘清政府与市场的边界、财政与金融的边界之前，财政部主导出台的各项规范性文件，将一些隐性债务划出政府债务，只是撇清财政部门的偿债责任，对化解风险没有帮助。事实上，在央地财政关系没有理顺、地方政府缺乏稳定可靠财力的体制制约下，做大GDP很大程度上仍是地方政府解决其财政收支矛盾的理性选择，地方政府往往不会因为上级财政部门在法规文件上不承担偿债责任或收紧监管，就真的不去变相举债投资。相反，近年来尽管融资平台的不良贷款和发行的城投债违约风险有所下降，但只是把债务从表内转向表外，把贷款转为同业投资，把债务转向了所谓的股权、基金，整体风险和监管难度并不一定就真正下降了，形式更为隐蔽、渠道更为复杂、监管更为不易的各种金融风险仍不容忽视。无论是前几年平台债务的爆发式增长，还是近年来乱象丛生的新式违规，都集中指向了在体制上加快理顺央地财政关系、赋予地方财政稳定收入来源的重要性、紧迫性。否则单单靠行政命令去落实《预算法》，只能撇清法律形式上的偿债责任，实际风险反而因为各种不规范的变相举债而增大。

三、目前的整顿措施没有充分考虑地区差异性

近期推出的地方政府性债务规范管理措施还存在政策“一刀切”的问题，没有反映各地区经济发展水平和负债能力的差异。有的地区债务风险已经比较明显，有的地区还有一定的“加杠杆”空间，后者完全可以继续发挥“稳增长”的积极作用。从体制机制的更深层次上看，之所以政府部门加杠杆、去杠杆容易出现与当地实际财政风险不一致的“尴尬”，与中央集中事权和财力偏多、地方财政独立性不够的现行财政体制不无关系。

四、对平衡“稳增长”与“去杠杆”的政策建议

债务与增长是一对孪生兄弟，为了在“稳增长”与“去杠杆”之间求得动态平衡，必须改革中央与地方财政关系，完善地方政府举债框架。

一是完善政绩考核体系，淡化GDP目标，正确引导地方政府的行为。

二是改革地方政府债务管理框架，既赋予地方政府主动作为的空间，又要建立硬约束机制，防止地方政府乱作为。一方面，要建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，各级政府的财政相对独立、自求平衡，放松中央政府对债务额度的行政性约束，提高地方政府举债额度，彻底打开地方政府规范融资的“正门”，避免“一收就死”；另一方面，要建立有效的约束机制，避免“一放就乱”。相关举措有：完善治理体系，提高债务信息的透明度，充分发挥金融市场的约束作用。发挥地方人大的约束作用，由地方人大自主决定发债的额度、期限和利率。建立地方政府破产制度，对地方政府预算管理形成硬约束。所谓政府破产，仅指财政的破产，而不是政府职能的破产。政府破产制度是对地方政府的约束，不是对居民的惩罚，普通公众享受的基本公共服务不太会受到明显影响。比如，从198（）年以来，美国共有40多起地方政府宣布破产的案例，其中比较著名的是1994年加州橙县政府破产，当时解雇了2000名公务人员以节省工资支出，但政府仍需提供一般公共服务。事实上，正是考虑到地方政府作为公共服务提供主体的特殊性，无论是否明确实施破产法的国家，地方政府破产带来的债务重组机会所获得的偿债缓冲甚至免除的“收益”，都要大于公开融资渠道中断以及信誉受损等“成本”。比如，《美国破产法》第9章（第903条）“对州政府管理地方政府权力的保留”明确指出，本章并不限制或者削弱州政府对该州内部或该州下属的地方政府进行政治或政府活动（包括这些活动的花销）时的管理权力，无论是通过立法还是其他手段。

三是借鉴财政联邦制的有益做法，加快理顺中央与地方财政关系，这是从根本上提升财政资金配置效率、降低财政以及金融风险的制度保障。综观全球，大国经济体无论是联邦制还是单一制国家，财政联邦制都是主流模式，地方财政都具有一定的独立性。对我国这样一个处于转轨之中、各地情况差异较大的经济体而言，地方财政更应具有一定的独立性，特别是类似房产税是否应该以及如何征收这类事权，无论从外部性、信息复杂性还是激励相容性考虑，都应由地方主导决策，不一定要由中央统一规划。

四是要加强财政金融政策协调。无论是“稳增长”还是“去杠杆”，都需要加强财政和金融政策的协调。就当前情况而言，如果财政去杠杆叠加金融监管去杠杆，就很容易使货币政策陷入两难，不放松流动性可能带来整体金融环境进一步收紧，对实体经济造成伤害，放松流动性则会在更大程度上积聚风险。事实上，在政府融资日益债务化、金融化的背景下，金融市场的变化对财政融资条件的影响已很直接，相互之间的风险传递也很容易，基本上是一荣俱荣、一损俱损，我们需要站在防控系统性风险的立场上加强政策协调和统筹。