改革和开放相辅相成、相互促进，改革必然要求开放，开放也必然要求改革。开放包括两个层次的内容：一是将外资机构引进来或国内机构走出去；二是根据金融市场的发展规律来发展国内金融市场，尊重并适应国际市场规则和惯例，最终实现与国际市场的融合，这是更高层次的开放。中国的金融市场是1978年改革开放后建立并发展起来的，遵循市场化的发展理念和国际金融市场的发展规律是中国金融市场发展的关键，没有第二个层次的开放，第一个层次的开放也走不远；当然，推动第一个层次的开放，也会推动第二个层次的开放。

我国近40年的改革开放实践证明，如果根据金融市场的发展规律和国际规则发展国内金融市场，金融市场发展就比较快，反之就会出现问题，甚至需要推倒重来。在这一过程中，中国金融市场从无到有，取得了显著的成绩。实践证明，我们只有结合中国的实际需要，才能真正实现与国际接轨。随着开放领域的不断扩大、程度的不断加深，我们对开放的重要性的认识在不断深化，开放本身也成为改革不可或缺的重要内容。

在当前发展阶段，金融市场改革开放的重要性尤为突出。我国经济总量已跃居世界第二，进入中等收入国家行列，但人均GDP的排名仍比较靠后。我国经济正在经历一场转方式、调结构的深刻变革。从粗放到集约、从投资和外需拉动到消费和创新驱动，转变经济发展方式，实现经济结构更优、质量更高、效益更好的目标，是迈向发达阶段必须跨过的一道坎。在新老方式转变、新旧动力转换的关键阶段，我们需要积极推进供给侧结构性改革，消除各种价格扭曲，更加充分地发挥市场配置资源的作用。在此过程中，我们需要完善金融市场体系，充分发挥金融市场服务实体经济、优化资源配置的作用。同时，只有开放的金融市场才是有广度和深度的金融市场，形成的价格信号才真正具有代表性和影响力，才能够吸引更多的资金和投资者来支持实体经济的发展。当前中国经济已与世界经济几乎完全接轨，在这一发展阶段，我们需要稳步开放金融市场，逐步融入国际金融秩序。

未来，我国致力于向成熟经济体迈进，需要进一步解决我国金融市场发展中存在的结构性问题，建设形成与大国开放经济地位相适应、种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健、更具包容性和竞争性、支持实体经济可持续发展的现代金融市场体系。在此背景下，应坚持以开放促改革、促发展，尊重和遵循国际市场规则和惯例，注重顶层设计与统筹安排，加强宏观审慎管理，并以此为基础进一步扩大开放，形成对内改革和对外开放的良性格局。

一、遵循市场化的发展理念和国际金融市场发展规律是中国金融市场发展的关键

1978年改革开放以后，为配合社会主义市场经济的建设，金融市场作为社会主义市场经济体系的一个重要组成部分，从无到有，逐步建立、发展和壮大，所取得的成绩有目共睹。目前，中国已经基本形成了涵盖货币市场、债券市场、股票市场、保险市场、黄金市场、外汇市场及相关衍生品市场，相对完善的多层次金融市场体系。截至2017年3月底，我国债券市场托管量达到65.9万亿元，位居全球第三、亚洲第二，公司信用类债券余额位居全球第二、亚洲第一，其中，银行间债券市场产品序列完整、交易工具丰富，已成为我国债券市场乃至整个金融市场的主体。截至2016年年底，沪深两市上市公司总数为3052家。其中，A股股票总数为3034只，总市值为55.68万亿元。据世界交易所联合会（WFE）统计，2015年我国股票市场总市值仅次于美国，位居世界第二。

（一）中国的金融市场发展路径与发达国家不同

中国金融市场的发展历程就是以开放促改革、促发展的成功实践，这种开放更多的是遵循金融市场的发展规律。中国金融市场在发展之初也走过一些弯路，由于没有遵循金融市场的发展规律，出现了一些问题，甚至被推倒重来。为了更好地分析中国金融市场发展的现状以及展望未来，有必要了解金融市场发展的历史，吸取其经验和教训。

他山之石，可以攻玉。发达国家金融市场在几百年的发展过程中也出现过各种各样的问题，经历了不少危机，也在不断完善。以美国为例，1930年“大萧条”后出台了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act），将投资银行业务和商业银行业务进行严格分离；20世纪80年代，为应对储贷危机出台了《金融机构改革、复兴和实施法案》（FIRREA）；20世纪9（）年代，安然事件之后出台了《萨班斯-奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act），强化了公司治理和审计制度，又对会计报表进行了完善；21世纪初，随着金融业综合经营的发展，出台了《金融服务现代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act），美国金融业进入了混业经营时代；2008年金融危机之后，出台了旨在限制系统性风险的《多德-弗兰克法案》。由此可见，美国的金融市场立法一般是金融市场出现问题后，监管部门分析其原因，再从法律、制度方面进行规范。

中国的金融市场发展与发达国家路径不同，特点迥异。一是时间短，从1978年经济改革到现在，中国金融市场只有近40年的历史。二是政府主导，而非循序渐进。我们并没有按照各金融市场演进的顺序发展金融市场，而是根据经济金融发展的需要在推动各金融市场的发展。三是金融市场立足于政府服务经济的需要。改革开放初期，百废待兴，政府财力不足，即使发国库券，也只能强行摊派。20世纪90年代初，为了推进国有企业改革，我们设立了上海证券交易所与深圳证券交易所。四是中国的金融市场发展不同于经济改革。经济改革是从体制外开始，由市场来推动，然后再总结经验，复制推广。但金融市场的发展走了很多弯路，甚至被推倒重来。

此外，我国金融市场是在基础信用不完善的情况下建立起来的。经济学家希克斯说过，西方国家的商业繁荣取决于三个方面，即货币、法律和信用。在我国改革开放初期，信用是集体信用而非个体信用，即谁的“公章”大，谁的信用就高。但金融市场的发展必须建立在个体信用基础之上，否则金融体系便会存在很大的问题。不过也应该看到，在计划经济向市场经济转轨并且个人信用体系尚未完全建立起来的过程中，集体信用的确发挥了十分重要的作用。当然，随着近年来会计、征信、信用评级等体系的不断发展，个人信用体系逐渐完善，也为金融市场的发展创造了很好的条件。事实上，今天我国金融市场出现的很多问题均是与个人信用体系不完善、相关配套制度（如会计、审计、评级等）不健全有关。

（二）金融市场发展的关键在于尊重客观规律

回顾金融市场发展中的几个案例，可以清楚地看到，根据金融市场发展规律和国际通用的规则来发展国内金融市场，金融市场发展就比较快，反之就会出现问题，甚至需要推倒重来。债券市场建立之初，发行债券是为了推进国有企业改革，这使我们走了很多弯路。由此导致了20世纪80年代和90年代债券市场一些重大的风险事件。20世纪80年代，国债都是强制分配，全国统一的国债市场还没有形成。当时，各个地方的国债市场价格不一样，交易价格也不一样。武汉交易所和天津回购交易都出现过重大的风险事件。企业债方面，最早发行债券的是一些经营不善、出现资金困难的企业，而且要银行进行担保。这种方式不是信用发行行为和市场化的定价方式，而是属于行政化的定价行为，与西方发达国家债券市场存在明显差别。企业债券最早是通过银行的柜台发行的，一旦企业违约，投资者就会去找银行来代为偿付，这很不合理。

最为典型的是327国债期货事件。在1996年亚洲金融危机之前，中国国债期货市场曾经发生过重大的违规事件。当时最大的债券公司万国证券，由于在期货方面的一些风险投资，公司倒闭。327国债期货事件反映出金融市场产品的推出没有充分考虑当时的市场条件是否合适，没有循序渐进，只是根据监管当局的主观意愿来推出，具有较大的随意性和盲目性。该事件的主要原因，一是当时中国的利率远未市场化；二是财政部保值贴补率不透明；三是交易所对国债期货风险了解不足。总体来说，就是当时国债期货的市场基础很不牢固。

这些风险事件促使中国政府决心发展一个更加统一、更加健康和透明度更高的市场。1997年，国务院批准建立了银行间债券市场。在建设的过程中，我们注重借鉴国际成熟市场的经验，更加重视市场发展的客观规律。区别于此前国内债券市场以自然人为主、采用集中撮合交易的特点，银行间债券市场以机构投资者为主，采用适合机构投资者的场外询价交易方式，重视会计报表、信息披露、信用评级等市场化的约束机制等。在之后的20年里，银行间债券市场得到了迅速的发展，目前成为全球第三大债券市场。

（三）债券市场在深化改革中得到发展

从总体上来讲，我国债券市场的发展是由社会需求推动的，是一个解决各方面矛盾的过程，不是人们臆想出来的，也不是一些管理部门或者某些思想家来推动的。我们不是通过行政干预来解决矛盾，而是通过更加深入的改革推动债券市场的发展。过去将近20年的实践表明，越是困难的时候，通常越是改革的好时机。只有在困难的时候，大家才更容易达成对于改革的共识。真正地解决各种问题的路径还在于深化改革，而不是要倒退回去，这是从中国债券市场的实践中得出来的一个重要的经验。

第一，新的债券市场要发展到一个更高的水平，必须坚持市场化的方向，而不是加强行政审批，进行各种各样的限制。这是一个很重要的经验。减少行政审批，并不等于减少对这个市场的约束。企业债的发行，实际上不但没有减少对企业的约束，反而加强了。过去的贷款，是银行对企业一对一，现在是一对多，一个企业可能对应几十家甚至上百家的投资者。如果企业不保持良好的信用，在过去还可以贷款不还，现在则不行。如果一笔债券还不上，企业就很难在市场上再发行新的债券。如果发行人发布虚假信息，投资者立刻就会抛售债券，发行人就很难再融到资。在减少行政审批的同时，要从各方面加强对市场的约束，这两个目标是可以同时达到的。债券市场发展的一个重要经验，是减少政府的隐性担保。过去是谁批的债券，将来就由谁承担其风险。后来，各个部门都对公司信用类债券实行了管制，所谓管制其实就是不批准。不批准当然就没有风险了，但是，这也导致了别的困难，比如企业无法通过金融市场融资。2005年，中国人民银行为了改变直接融资比例过低的格局，通过成立以机构投资者为主的交易商协会，以市场化的方式促进公司信用类债券的发展。总体的发展方向是，在减少行政审批的同时，加强市场化的约束。这种市场化的约束包括信息披露、会计审核和各种托管清算的安排等。

第二，过去10多年来，中国债券市场有个很重要的突破，就是重点发展机构投资者。普通人不是机构投资者，但可以通过基金、银行的理财项目和其他机构投资者来开展债券投资。相对来说，这些机构投资者可以在市场上进行比较有效的风险管理，又能获得比较高的收益。具有专业知识的机构投资者，能够更好地甄别各种金融产品和债券产品的风险，而个人投资者很难做到。最简单的方式是使个人投资者也可以到柜台购买国债，但这很难获得较高的收益。通过发展机构投资者，把广大老百姓的储蓄间接引导到产品种类丰富的银行间债券市场，既使债券市场获得了较快发展，又打破了投资者缺乏债券知识的瓶颈，防止了欺诈性销售。由于债券投资者主要是机构而非个人，因此债券交易和股票交易的特点是不太一样的。这也是国际上比较典型的交易模式。配合机构投资者的交易特点，在托管、交易、清算、结算方面的技术细节也相应有所不同。

第三，市场的发展服从和服务于实体经济多样化的投融资需求。尽管我国债券市场上已经有很多债券产品，但还是远远不能满足实体经济的需求。为满足和适应市场的真实需求，各种类型的公司信用类债券，包括银行的补充资本债券、各种信贷资产化债券都陆续被推了出来。这些核心产品不是为了创新而创新，而是为了实体经济的需要，为了不断提高金融对实体经济的服务水平。这也是中国债券市场发展与西方一些债券市场发展很重要的区别。

此外，在银行间债券市场上，政府部门已尽可能地退到二线，更多的是推动中介机构和自立组织发挥作用。比如在2007年，中国银行界和债券市场成立了一个新的组织形式：中国银行间市场交易商协会。目前交易商协会已经有3000多家会员。一些重要的金融产品，不是中国人民银行提出的，也不是某一个监管部门提出的，而是由市场成员提出的。市场成员提出以后，由律师、会计师共同商议，要平衡各种利益和矛盾，要对风险进行约束，最后产生一个产品规则和产品的设计理念，再去市场管理部门进行备案。管理部门主要检查这个金融产品产生的程序和既有的一些条例，审查它与风险控制条例是不是吻合，查看这个产品在讨论中是个人的意志，还是所有市场成员所能接受的共识。市场主体在创新中发挥了越来越重要的作用，这使我们的创新动力源源不断。这中间没有行政审批，因为市场主体成员是利益相关方，其中有的是发行人，有的是投资人。发行人希望更加便利地进行融资，投资人希望得到安全保护，这使最终方案是在平衡各方利益的基础上形成的。市场化的产品设计，远比政府个别管理人员拍脑袋想出来的更加成熟。这也是中国债券市场成功的一个重要经验。未来，我们还应坚持这样一个发展方向，来推动各种债券产品的创新。

从总体来看，过去30多年中，我们基本上是遵循着全球主要的债券市场发展规律来建设我们的债券市场，这才有了很大的发展。同时，尽管金融市场的发展取得了较大的成绩，但与成熟的市场经济国家相比，我国金融市场的结构性问题仍然较为突出，主要体现在：一是融资结构不够优化，直接融资发展不足；二是影子银行挤压债券市场，呈现“劣币驱逐良币”现象；三是债券市场自身的结构有待改善，发展质量有待提高；四是股权融资不足，投资者以散户为主；五是金融衍生品市场发展不足，与基础产品市场的发展不匹配。未来要进一步促进金融市场的发展，就必须继续坚持以开放促改革、促发展，继续遵循市场化的发展理念和国际金融市场的发展规律。

二、主要金融子市场对外开放进展及评估

我国金融市场本身发展历史不长，对外开放的历史更短。其中，债券市场和外汇市场的开放都起步较晚（分别为2005年和2004年），股市虽然对外开放最早（20世纪90年代初），但开放的程度较为有限，当时股市一级市场仍未开放。即使债券市场开放程度较高，但相对于其他发达国家而言，还有很长的路要走。本部分总结了债券、股票和外汇市场的开放进展，分析了各个市场及金融基础设施在开放中存在的问题。

（一）债券市场

中国债券市场的对外开放始于2005年。这一年，国际金融公司和亚洲开发银行等国际开发性机构获准在银行间债券市场发行人民币债券，泛亚基金和亚债基金也获准在银行间债券市场进行投资。

2008年国际金融危机爆发后，美元等主要货币大幅波动。为防范汇率风险，国内外企业使用人民币进行跨境贸易结算的需求迅速上升，人民币跨境使用业务逐步发展起来。2010年，为满足跨境人民币结算业务快速发展而带来的境外人民币回流投资的需求，中国人民银行允许境外中央银行或货币当局、我国港澳地区人民币业务清算行、跨境贸易人民币结算境外参加银行（即三类机构）投资银行间债券市场。上述三类机构在向中国人民银行提出申请并得到批准后，可在核定的额度内在银行间市场从事债券交易。随着跨境人民币业务的发展，境外机构的范围逐步扩展至主权财富基金、国际金融机构、其他地区的人民币清算行以及中国香港、中国台湾和新加坡的保险机构。

2013年以来，随着人民币跨境和国际使用的领域和范围逐步扩大，人民币国际地位显著上升，债券市场对外开放的步伐显著加快，管理方式也更加市场化。

在发行方面，国际开发机构、境外非金融企业、金融机构以及外国政府等各类发行人均在银行间债券市场发行了人民币债券。2013年，戴姆勒股份公司发行了人民币债务融资工具50亿元，标志着境外非金融机构进行人民币债券融资的渠道已畅通。2015年，香港（上海）汇丰银行有限公司和中国银行（香港）有限公司，作为国际性商业银行首次获准在银行间债券市场发行人民币债券，成为继国际开发机构和境外非金融企业后的又一大发行主体。2015年，加拿大BC省（不列颠哥伦比亚省）和韩国完成人民币债券注册，规模为90亿元。2016年，世界银行发行特别提款权计价的债券5亿元，对扩大SDR使用、促进人民币国际化和我国金融市场对外开放具有战略意义。截至2017年4月底，各类境外发债主体已累计发行人民币债券781亿元。境内机构赴境外发行债券也进展顺利。投资方面，境外机构投资境内债券市场的主体范围和投资品种不断扩大，管理方式也更加市场化。

在投资方面，2013年QFII（合格境外机构投资者）、RQFII（人民币合格境外机构投资者）获准在银行间债券市场开展现券交易。2015年，我国对于境外央行类机构进入银行间市场投资推出了更为便利的政策，将其入市流程简化为备案制，取消其投资额度限制，并将其投资范围拓展至债券现券、债券回购、债券借贷、债券远期，以及利率互换、远期利率协议等其他经中国人民银行许可的交易。2016年，中国人民银行发布3号公告，允许境外依法注册成立的各类金融机构及其发行的投资产品，以及养老基金等中长期机构投资者，通过备案的方式投资银行间债券市场，并可自主决定其投资规模。至此，银行间债券市场二级市场已经完全对合格境外投资者开放。从投资者类型看来，境内外机构实行统一的准入标准，只要是持牌金融机构，以及其发行的产品等符合条件的机构投资者，均可通过备案的形式进入银行间债券市场，无须经过行政部门审批。同时，对于境外机构投资，既不对单家机构设置投资额度，也不设置投资总额度，完全由境外机构自主决定投资规模，中国人民银行实施宏观审慎管理。同时，对境外机构投资银行间债券市场的人民币资金来源也没有限制，既可以是参加人民币跨境业务获得的人民币，也可以是通过离岸或在岸外汇市场获得的人民币。只不过境外机构如需通过在岸外汇市场获得人民币，应按照外汇管理的相关规定办理资金汇入、汇出以及购汇、结汇等手续。截至目前，已有约480家境外投资者入市，总投资余额超过8000亿元人民币。

随着中国债券市场的不断开放，全球主要债券指数纷纷考虑将中国债券市场纳入其中。2017年3月，彭博发布两项以人民币计价的中国债券与其全球指数相结合的全新固定收益指数：一是“全球综合+中国指数”（Global Aggregate+China Index），由彭博的全球综合指数与中国综合指数中的国债和政策性银行债券组成；二是“新兴市场本地货币政府债券+中国指数”（EM Local Currency Government+China Index），由彭博的新兴市场本地货币政府债券指数和中国综合指数中的国债组成。此前，彭博曾在2004年引入了包含中国在岸债券的中国综合指数（China Aggregate Index），此次是第一次将在岸人民币债券纳入全球指数系列。随后花旗也宣布，中国在岸债券已经符合纳入花旗相关的新兴市场及地区政府债券指数的条件，包括新兴市场政府债券指数（Emerging Markets Government Bond Index，EMGBI）、亚洲政府债券指数（Asian Government Bond Index，AGBI）和亚太政府债券指数（Asia Pacific Government Bond Index，APGBI）。如果中国债券在未来三个月连续满足纳入标准，将于2018年2月被纳入上述三个指数。同时，鉴于中国市场庞大的体量，花旗将新推出EMGBI-Capped和AGBI-Capped指数，其中，中国债券的权重分别为最高10%和最高20%。据高盛预计，如果中国债券被纳入三个全球主要债券指数（即花旗、摩根大通和巴克莱的相关指数），中国国债的外资持仓比例将由当前的4%增至15%左右，大约2500亿美元的资金有望流入。

2017年5月，中国人民银行与香港金管局联合公布了开展香港与内地债券市场互联互通合作的计划，即“债券通”。“债券通”是我国银行间债券市场进一步对外开放的新举措，但仍遵从既有的资本项目管理、中长期机构投资者资质要求、投资交易信息全面收集等规范管理安排。“债券通”以国际债券市场通行的模式为境外机构增加了一条可通过连接境内外基础设施便捷入市的新渠道，以提高入市效率。从其他国家债券市场对外开放的经验来看，境外投资者既可以采取逐家到境内开户的模式入市，也可以通过连通基础设施的模式投资于该国债券市场。其中，前一种模式对境外投资者要求较高，需要对该国债券市场相关法规制度和市场环境有全面深入的了解；在后一种模式下，境外投资者可以依靠基础设施互联和多级托管来便捷地“一点接入”全球债券市场，这是国际主流做法。“债券通”属于后一种模式，其通过连接两地债券市场基础设施，可以使国际投资者在不改变业务习惯、同时有效遵从内地市场法规制度的前提下，便捷地参与内地债券市场。“债券通”将在我国金融市场对外开放的整体规划与部署下分阶段实施。为了满足现阶段国际投资者投资内地债券市场的需求，当前应先实施“北向通”，未来会适时扩展至“南向通”。

从国际比较来看，债券市场的开放仍然任重道远。截至2016年年底，美国国债海外持有者占比约为38.1%，日本国债的海外持有者占比约为10.5%。但目前，我国债券市场海外持有者不到2%，境外机构投资境内债券的品种结构也较为单一，主要集中在国债和政策性金融债。中国债券市场尚未被纳入国际主要债券指数相关系列中最核心的指数。

（二）股票市场

中国股票市场对外开放始于20世纪90年代初，当时在资本账户尚未开放的背景下，为开拓境内公司的境外融资渠道，同时便利外国投资者投资境内股票市场，1991年，经国务院股票市场办公会议同意，上海、深圳先行试验发行B股。1992年，B股市场正式成立。B股又称为“人民币特种股票”，以人民币标明面值，以外币认购和买卖的方式，在上海和深圳证券交易所上市交易。在B股市场上市发行的公司注册地都在境内。2001年2月以前，B股市场仅限外国投资者买卖，此后对国内投资者开放。

为进一步拓宽境外融资渠道，提升中国企业在境外的知名度，1992年7月，经国务院批准，成立了“内地香港证券事务联合工作小组”，专门就国企赴香港上市问题开展磋商谈判。在完成谈判和相应的制度安排后，1993年7月，作为中国内地第一家海外上市的国有企业，青岛啤酒成功发行H股股票，并在香港联交所挂牌上市。自此，中国内地企业拉开了赴境外上市的大幕。2012年12月，证监会颁布了《关于股份有限公司境外发行股票和上市申报文件及审核程序的监管指引》，进一步加强了对境内公司赴境外发行股票和上市申请的监管。

引入QFII、QDII、RQFII、RQDII机制。随着资本项目的逐步开放，我国又引入了QFII制度和QDII制度。作为一种过渡性制度安排，QFII和QDII制度是在资本项目尚未完全开放的国家和地区，实现有序、稳妥开放证券市场的特殊通道。2002年12月证监会、中国人民银行联合颁布《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，2003年7月QFII第一单指令正式发出。为进一步开放资本账户，使人民币汇率更加平衡，让国内投资者有机会参与全球市场，2006年7月，QDII正式开闸，外汇局批准了交通银行5亿美元额度。近年来，监管机构在资格准入和外汇管理方面逐步放宽，批准的额度不断提高。截至2017年3月底，已批准QFII 280家，投资额度903亿美元，已批准QDII 132家，投资额度900亿美元。

近年来，在人民币国际化加速推进、资本项目开放程度日益扩大的背景下，股票市场对外开放的深度和广度快速提升。2011年12月，证监会、中国人民银行、外汇局联合发布《基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》，允许符合条件的基金公司、证券公司香港子公司作为试点机构开展RQFII业务，业务初期试点额度约200亿元人民币。截至2016年年底，全球RQFII试点地区增加至18个，总额度达到1.5万亿元人民币。截至2017年3月底，已批准RQFII 182家，投资额度5414亿元人民币。2014年11月，中国人民银行发布了《关于人民币合格境内机构投资者境外证券投资有关事项的通知》，允许人民币合格投资者用自有或募集的境内人民币资金，投资于境外金融市场的人民币计价产品。与QDII额度的审批制不同，RQDII以实际募集规模为准。

打通资金双向流通渠道。为进一步促进中国内地与中国香港资本市场的双向开放和健康发展，同时在与国际市场的深度融合中，不断提升对外开放的层次和水平，2014年4月，国务院正式批复开展沪港股票交易互联互通机制试点（以下简称“沪港通”）。经过半年筹备，2014年11月，中国证监会与中国香港证监会发布公告，正式启动沪港通。为深化内地与中国香港的金融合作，进一步发挥深港区位优势，推动内地与香港更紧密的合作，2016年8月，国务院正式批准了《深港通实施方案》。2016年12月，中国证监会与中国香港证监会发布公告，正式启动深港通。自此，境内符合条件的个人或机构投资者可以直接买卖香港市场上市的股票，境外投资者则可以直接买卖在上海及深圳上市的股票。目前，沪港通和深港通总体运行平稳有序，各环节运作正常，跨境资金流入流出规模大致相当，实现了有条件的、有管控的跨境证券交易。

随着内地与香港在金融产品及服务方面的合作不断深化，为促进两地基金市场的共同发展，2015年5月，中国证监会与中国香港证监会发布联合公告，就内地与香港两地基金互认安排正式签署《监管合作备忘录》，中国证监会同时发布了配套规则《香港互认基金管理暂行规定》。2015年12月，首批7支内地香港互认基金在两地证监会注册。2017年1月，推出内地与香港基金互认服务平台。作为资本市场开放的新举措，基金互认与沪港通、深港通等形成互补，是吸引长期资金的重要方式，资本市场的开放程度更加深广。截至2017年2月底，中国香港基金境内发行销售资金累计净汇出73亿元，内地基金在中国香港发行销售资金累计净汇入9745万元。

总体来看，随着资本项目可兑换程度的扩大，股票市场对外开放程度不断加深，层次更趋丰富，机制也更多样化。从一级市场来看，B股的设立，以及国内企业赴香港发行H股，为境内企业募集境外资金提供了通道，同时便利了境外投资者投资国内公司股权。从二级市场来看，建立了促进资金流入的QFII和RQFII机制，促进资金流出的QDII和RQDII机制，促进资金双向流动的沪港通、深港通、基金互认等机制，可以在一定程度上满足不同类型投资者的需求。

然而从国际比较来看，我国股票市场的开放程度远低于国际水平。2014年年底，在伦敦上市的公司总市值为1.7万亿英镑，其中54.0%由海外投资者控制，较1998年的30.7%大幅增加。全球规模最大的美国股市，境外投资者持股份额达到16%。韩国股市海外投资者的持股份额也常年维持在30%以上。而目前我国A股市场上，虽然国外资金投资A股的渠道陆续被打通，但QFII、RQFII、沪港通、深港通合计持股占比不到5%。

（三）外汇市场

银行间外汇市场的对外开放始于2004年，中国银行（香港）和中国银行澳门分行相继进入银行间外汇市场。2009年，随着跨境贸易人民币结算业务的推出，银行间外汇市场对境外人民币清算行开放。2015年，中国人民银行允许境外央行（货币当局）和其他官方储备管理机构、国际金融组织参与我国银行间外汇市场，允许主权财富基金以代理、直连等多种途径参与我国银行间外汇市场，开展包括即期、远期、掉期和期权在内的各品种外汇交易，并且无额度限制。2016年1月，允许人民币购售业务规模较大、有国际影响力和地域代表性的境外参加行在银行间外汇市场参与即期、远期、掉期、货币掉期及期权交易。2017年2月，为便利参与银行间债券市场的境外投资者管理外汇风险，允许具备代客人民币对外汇衍生品业务资格的银行间市场结算代理人，基于实需交易原则对境外投资者办理外汇衍生品业务，业务限于对冲以境外汇入资金投资银行间债券市场产生的外汇风险敞口。至此，银行间外汇市场已向不同类型机构实现不同程度的开放，交易产品种类全面覆盖，市场国际化水平明显提升。境外投资者的入市既丰富了银行间外汇市场交易主体类型，也成为增进市场流动性和市场融合的重要力量。截至2017年5月底，参与境内银行间外汇市场的境外机构共计66家，包括18家境外清算行、19家境外参加行、29家境外央行类机构。

在引入不同类型投资者的同时，通过发展直接交易和区域交易，不断提升银行间外汇市场的开放程度。2010年，为配合人民币跨境贸易结算业务的开展，银行间外汇市场推出了人民币对马来西亚林吉特、俄罗斯卢布的直接交易，即不通过美元套算，人民币和外币直接报价交易。2014年，开展人民币对哈萨克斯坦坚戈银行间市场区域交易，建立了不经套算的双边直接汇率形成机制，降低了交易成本，提高了市场透明度。2016年，为配合人民币国际化以及“一带一路”倡议的实施，银行间外汇市场密集推出了人民币对阿联酋迪拉姆、南非兰特、沙特里亚尔等11个货币的直接交易。目前，银行间人民币外汇市场的货币对总数达到25个。交易货币既包括英镑、日元等主要国际储备货币，也包括俄罗斯卢布等新兴市场货币，还包括阿联酋迪拉姆等“一带一路”沿线国家货币。2016年，这些货币交易近500亿元人民币，同比翻番。

银行间外汇市场也稳步推进“走出去”战略，与国际主流机构开展合作，构建利益共同体，有序布局全球金融市场。2015年，中国外汇交易中心落实中美经济与战略对话和中德两国领导人会谈成果，分别与美国芝加哥商品交易所集团、德国德交所集团签署合作协议，明确了实现中美、中欧金融市场基础设施及汇率等产品的互联互通，发展以人民币计价的离岸汇率现货及衍生产品等合作目标。

同时，银行间外汇市场积极推进业务国际化战略，建设全球服务网络，完善国际金融服务的基础设施，建设更高层次的开放型市场。自2016年1月起，银行间市场外汇交易时间延长至北京时间23∶30，覆盖欧洲交易时段和部分美洲交易时段，便利了境外投资者。各类市场服务支持时间也相应延长，提升了银行间外汇市场对全球的服务能力。2015年以来，中国外汇交易中心发布国际货币基金组织“数据公布特殊标准”（SDDS）的人民币汇率数据，同时还发布了实时人民币参考汇率，为包括国际货币基金组织在内的国际金融组织提供定价参考。尤其是2015年12月以来，中国外汇交易中心（CFETS）编制和发布的人民币汇率指数，具有广泛的国内外市场影响力。

我国外汇市场开放程度与发达国家相比还存在很大差距。以全球最大的外汇市场伦敦为例，伦敦市场约有70%的交易量来自境外机构，交易量排名前十的机构中有七家是非英国的机构，且参与者类型众多，包括跨国企业、投资银行、共同基金、对冲基金、外汇基金和保险公司等。目前，我国参与银行间外汇市场的境外投资者数量占比只有10%左右，交易量占比不足1%，且参与者类型单一，商业机构只有银行。(www.daowen.com)

（四）对金融市场开放情况的评估

1.总体评估

虽然与国际发达市场相比，我国金融市场开放程度还处于较低水平，但开放的速度举世瞩目。

在在岸市场方面，我国股票市场、债券市场、外汇市场都实行了对外开放，但不同子市场的开放程度有差异，其中，债券市场开放程度较高，股票市场次之，外汇市场最低。一级市场：尽管非居民机构在境内股票市场尚无法发行股票，但不同类型的非居民机构，包括国际开发机构、境外非金融企业、金融机构以及外国政府等，均可以在银行间市场发债融资。二级市场：股票市场在2002年就先于债券市场引入QFII，且逐步扩大至RQFII、沪港通、深港通等。银行间债券市场已完全对合格境外投资者开放，境外机构入市与境内机构入市实行统一的准入标准，没有额度限制，仅由中国人民银行实施宏观审慎管理。参与银行间债券市场的境外投资者也可以基于实需原则参与外汇衍生品交易。

在离岸市场方面，离岸市场的规模和地域不断拓展，产品和参与者类型也日益丰富。自2010年以来，境外离岸人民币市场平稳较快发展，形成以中国香港为主、多点并行的格局，信贷、外汇交易、债券、基金、远期等人民币产品种类丰富、交投活跃。据不完全统计，截至2016年6月底，境外主要离岸市场人民币存款余额合计约1.3万亿元。在纽约、伦敦、法兰克福、首尔、巴黎、卢森堡、多哈、多伦多、悉尼等14个城市建立了人民币清算行，涵盖亚洲、非洲、美洲、欧洲和大洋洲。但是，在岸、离岸人民币产品价格以及人民币汇率均还存在一定价差，这表明资本流动仍存在一定管制，金融市场开放深度有限。

在资本项目可兑换方面，我国不可兑换的资本项目数量逐步减少，一级市场投资的自由度稳步提高。根据国际货币基金组织《汇兑安排与汇兑限制年报》对资本项目交易的分类标准，在7大类共40项资本项目交易中，已实现可兑换、基本可兑换、部分可兑换的项目共计37项，占全部交易项目的92.5%。不可兑换项目主要集中在尚未向非居民机构开放的境内金融市场一级发行交易；限制较多的部分可兑换项目集中在有限度对外开放的金融市场二级买卖交易。

2.各主要金融子市场在对外开放中存在的问题

总的来看，我国不同的金融子市场开放度差距较大，市场封闭性特征尚未实现根本转变。境外投资者准入和资本流入流出限制仍然很多。此外，我国的市场制度、规则和监管等与国际接轨程度较低，直接影响了境外投资者对国内各市场的参与程度。

（1）债券市场

债券市场虽然是我国金融市场体系中开放程度最高的市场，但开放的广度和深度还远远不够。特别是金融市场的规则制度与国际市场存在较大的差异，境外发行人和投资者参与市场的便利性还不够。这些现象背后隐藏的一些深层次问题，影响了境内外发行人和投资人的积极性。

一是境外机构境内发债在会计、审计政策适用方面仍有诸多不便，增加了发行人在境内发行债券的成本。根据现行规定，境外机构在境内发行债券所披露的财务报告，应按照中国会计准则或者财政部认可等效的准则编制，在审计方面也应由具有中国证券期货资格的会计师事务所审计，除非所在国或地区与财政部签署了注册会计师审计公共监管等效协议。由于同时符合上述会计、审计要求的国家或地区仅有中国香港，因此其他国家或地区的发行主体在境内发债需要重新编制符合要求的财务报告，这制约了市场的发展。

二是我国评级业公信力不足，无法满足国际投资者的需求。由于时间短、起步晚，缺乏违约率检验，我国评级行业存在信用评级等级虚高、等级区分度不足以及评级机构“以价定级、以级定价”的问题，我国债券评级结果中高评级企业占比明显偏高，AA-级以上等级的企业占比高达97.13%，远高于美国、日本等发达国家，同时低等级企业比例很低，呈现“一头大，一头小”的分布特征。由于获得高评级的企业过多，同一级别的企业具有不同的风险水平差异，评级区分度低。而在债券开放过程中，国际投资人在全球范围配置资产，基于全球标准建立的风控体系与国内评级机构使用的中国评级体系存在“错位”，加之国际投资人对国内评级机构评级质量还存在疑虑，对投资债券市场形成一定阻碍。对债券发行人而言，由于境外发行人多是国际市场上成熟的发行主体，要求其聘请并不熟悉的国内评级机构重新评级，会增加发行成本。

三是我国债券市场实行市场参与者准入备案，一级托管、集中交易的模式，与国际市场合格投资者制度、多级托管、分散交易的市场结构有很大不同，导致在投资方面面临不少技术障碍。自2005年以来，为稳妥起见，市场开放也坚持让境外投资者适应国内既有的准入、交易、托管、结算规则，逐一到境内备案、开户、交易债券。由于法律体系、交易结算习惯存在差异，境外投资者遇到不少技术障碍，我国债券市场开放进展缓慢。在准入备案方面，境外投资者需要通过结算代理人在中国人民银行上海总部提交备案通知书后方可开户。在交易方面，境外市场经过自然演进，形成了做市商之间、做市商与客户之间的分层交易结构，普通投资者一般通过经纪商进行交易。而国内市场结构扁平化，做市商发展不足，投资者之间一对一询价交易占比较高。在结算方面，与分层结构相适应，国际市场采用多级托管模式，即投资者在托管银行开立名义持有账户，托管银行在中央存管机构开立总托管账户的模式。在这种模式下，托管银行可以为投资者提供交易后处理的一系列服务，如资产保管、清算结算、会计对账等。在境内则是采用一级托管模式，投资者直接在中央存管机构开户，结算代理人仅提供代理交易和代理结算服务，无法为投资者提供交易后处理的全部服务，中央存管机构直接面向所有投资者，也无法根据投资者的需求提供更为细致的服务。在结算周期方面，境外市场由于是分层交易、多级托管，结算周期普遍是T+3左右；而境内市场的扁平化模式使结算效率较高，一般是T+0，这也导致境外投资者不适应。

四是与债券投资相关的外汇和衍生产品种类不丰富，制约了市场开放的进程。境外机构投资人民币债券缺乏汇率、利率风险的对冲工具，同时我国衍生品市场发展仍处于初级阶段，不仅市场规模较小，而且参与主体比较单一，境外机构要想开展债券投资仍存在不少技术障碍。如境外机构投资固定收益产品时，常常将固定收益、商品、货币产品作为一个整体来制定交易策略（国外通常叫作FICC），但是国内市场对不同的产品有不同的开放程度安排，如债券市场的开放先于衍生品市场和外汇市场的开放，导致境外投资者无法有效利用衍生品和外汇市场的工具制定投资策略。

五是金融市场基础设施与国际衔接还有较大提升空间。由于境外机构参与境内市场涉及的技术层面的操作要求较复杂，尚未实行统一、透明、普适性的规则制度，一些情况采取“一事一议”的方式，不利于为境外投资主体建立稳定的预期。此外，我国金融市场基础设施还不能完全满足境外机构的需求。国际电子交易平台经过多年的市场竞争，功能强大，境外投资者往往使用其统一终端查看行情、下单交易，而国内终端在语言、便利性等方面与其存在较大差距。国际主要债券市场均采用多级托管制度安排，通过多个层级的托管人形成立体覆盖网络，使终端投资者能够“一点接入”全球市场，并享受融资融券、信息、研报等全方位服务。在开放金融市场的过程中，需要进一步做好与国际基础设施的衔接。

（2）股票市场

现行证券投资的开放模式以“管道式”开放为主，并未形成全面开放的模式和体系，所以，虽然A股自2014年开始就被列入摩根士丹利资本国际公司（MSCI）新兴市场审核名单，但直到2017年6月，摩根士丹利资本国际公司才宣布将于2018年6月1日将A股正式纳入其新兴市场指数，A股占比为0.7%，远低于中国经济、贸易和股市市值的世界地位（占比分别为14%、14%和15%）。

在投资方面，尽管股票市场早在2002年就引入QFII，且逐步扩大至RQFII、沪港通、深港通等，但迄今为止，境外投资人投资股票市场仍存在较多限制，如QFII每月资本赎回有额度限制、交易所对涉及A股的金融产品的预先审批存在限制、QFII额度分配问题、资本流动存在限制等。此外，QFII和RQFII还存在准入条件不统一、准入门槛较高、申请机构范围较窄等限制。通过QFII和RQFII等渠道进入市场的境外长期资金，在额度、流动性管理等方面受限，影响了长期投资者的积极性，不能充分发挥其在改善投资者结构、倡导长期投资价值理念、提高上市公司治理能力方面的积极作用。而境外个人投资者除可通过沪港通、深港通投资沪深两市的标的股票外，其他直投通道尚未打通。

在融资方面，双向跨境融资发展不平衡，境外企业尚不能在A股市场进行股权融资，而通过H股市场走出去的融资渠道虽然相对畅通，但境外再融资的审批机制还不能与“闪电配售”等快捷渠道实现无缝衔接，同时B股市场融资功能目前基本丧失。

（3）外汇市场

实需原则一定程度上限制了外汇市场对外开放的深化。目前，境内外汇市场是以实需原则为基础的有管理的市场，而国际市场上无实需原则要求。数据分析显示，国际外汇市场参与者类型众多，交易量中只有不到10%由真实贸易驱动。实需原则的要求，使银行间外汇市场引入境外投资者时较为谨慎，虽然境外央行、境外清算行等机构已可入市交易，但投资银行、商业银行、保险机构、养老基金、对冲基金、大型企业等还未能入市。这一问题同样体现在境内投资者以商业银行为主，非银行金融机构和非金融企业占比相对较小。参与者类型单一、数量较少等问题导致外汇交易方向趋同，自营交易较少，市场需求同质性较强，降低了外汇衍生品资产配置需求，与国际市场交易规模相比还存在较大差距。

虽然近年来为配合“一带一路”倡议的实施，我国密集推出了几十个货币对，但会员积极性不高，交易量过低，流动性不足，非美币种对人民币交易只占了不到5%的市场份额，且成交活跃的小币种集中在与中国经贸往来密切的周边地区或发达经济体货币，其他小币种成交量小，坚戈等区域货币甚至基本无成交。

（4）金融基础设施

我国金融市场的基础设施安排方面与国际市场有较大的不同。国际市场通常采用多级托管制度以及较为先进的做市商制度，但我国基础设施相关制度安排具有中国特色，是针对中国仍处于市场化转轨阶段、市场参与主体公司治理尚不完善的基本国情，同时利用后发优势建立的相对集中的基础设施。基于金融机构等参与者公司治理结构不完善，曾出现挪用客户债券的风险事件，为此，银行间债券市场建立了与现实需求相适应的统一的债券托管结算平台，实行实名制中央一级托管，建设了一对一询价的电子交易系统，以加强信息集中监测、杜绝挪用债券等违规行为，为参与者提供透明、规范的交易平台。可以说，中国较为集中的基础设施是与中国经济金融发展的环境相适应的，在2008年爆发的国际金融危机中也显示了较强的优越性，甚至危机后相关监管改革也趋向基础设施的集中化。

不过，在对外开放的过程中，中国特色的基础设施安排由于开户、托管、交易、结算等方面的技术细节与境外市场的惯例不太相符，影响了境外机构实质性开展对境内市场的投资。我国债券市场自2005年以来，仅有480家境外投资者参与，持债总额8000亿元，占比1.2%，不仅远低于欧美发达国家30%～40%的比例，也低于俄罗斯、马来西亚等新兴国家10%的比例。

三、尊重国际市场规则和惯例，推进金融市场更高层次的开放

当前及未来一段时期，进一步通过开放促进金融市场发展是我国提高国际竞争力的必然要求。只有开放的金融市场才是有广度和深度的金融市场，形成的价格信号才真正具有代表性和影响力，才能够吸引更多资金和投资者以支持实体经济的发展。当前，中国作为世界第二大经济体的地位进一步巩固，经济发展进入新常态，利率、汇率市场化改革接近完成，资本项目对外开放基本实现，人民币的国际地位进一步提高，并进入国际货币基金组织特别提款权货币篮子。但也要认识到，中国还不具备全面改写全球金融市场体系规则的实力，需要顺应大势，主动作为，以包容合作的心态，调整完全“以我为主”的开放思路，积极适应国际规则，逐步融入国际金融秩序，形成对内改革和对外开放的良性格局。

（一）在对外开放的过程中逐步解决中国金融市场的结构性问题，激发市场潜力

改革开放以来，与社会主义市场经济相适应的金融市场和机构体系基本建立，为我国经济持续健康发展做出了重要贡献，但在促进资本形成、优化资源配置、推动经济转型和结构调整中发挥的作用还不够。与成熟的市场经济国家相比，中国还有相当大的差距，存在着显著的结构性问题，主要体现在5个方面：一是直接融资比例过低；二是影子银行挤压债券市场，出现“劣币驱逐良币”现象；三是债券市场自身的结构有待改善；四是股权融资不足，投资者以散户为主；五是衍生品发展得不够。未来，应继续尊重并适应国际市场规则和惯例，在开放和完善金融监管框架的基础上，深化国内金融市场的改革，实现直接融资与间接融资、股权融资与债务融资、基础产品与衍生品协调发展，建设形成与大国开放经济地位相适应、种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健、更具包容性和竞争性、支持实体经济可持续发展的现代金融市场体系。

（二）整体协调推进金融市场开放，健全宏观审慎管理框架

坚持循序渐进原则，制定好金融市场开放的路线图和时间表。一是要有整体规划，并能根据具体情况及时调整开放的顺序。结合国内外经济金融发展状况，以及我国整体外债偿还能力和国际收支状况，充分考虑国内实体经济对金融服务的诉求和金融业双向开放的影响，以跨境监管能力建设为保障，制定金融市场双向开放的路线图和时间表，稳步推进金融市场双向开放。二是促进国内金融发展与对外开放政策顺序的协调性和一致性。“成熟一项，推出一项”。目前阶段，应在尊重国际市场规则和惯例的基础上，推进债券市场更高层次的开放，同时协调开放外汇市场和衍生品市场。在开放过程中，应当更加注重在相关规则上与国际接轨，避免过分强调中国特色。

要健全宏观审慎管理框架，防范跨境资本流动风险。健全针对外债和跨境资本流动的宏观审慎政策框架，提高可兑换条件下的风险管理水平。综合考虑资产负债币种、期限等匹配情况，合理调控外债规模，优化外债结构，做好外债监测，防范外债风险。这就需要通过市场化手段抑制短期投机性资本冲击，加强对境外投资者投资行为和跨境资金大额异常流动的日常监测和风险预警，督促参与机构认真履行一线监测和信息报送义务，防范违规交易和异常跨境资本流动风险。

（三）有序开放信用评级市场

第一，允许国际评级机构进入境内债券市场开展信用评级业务，并结合国际评级机构情况明确市场管理的具体要求。一是尽快建立健全信用评级机构统一管理规则，实现评级机构的统一注册和监管。不论评级机构是境内机构还是境外机构，只要公开发布的评级结果是“用于监管目的”，均应纳入评级行业的监管范畴。同时，要建立以投资者为主导的市场化评价机制，引入评级机构的强制退出机制。二是针对评级机构进入市场执业的不同方式，有针对性地进行管理。对于在境内设立商业机构开展评级业务的国际评级机构，应注重坚持内外资同等待遇的原则。对国际评级机构跨境提供评级业务服务的，要借鉴国际经验，注重与所在国评级行业监管部门的监管协调，既要防止过度监管和监管冲突导致评级机构无所适从，限制其业务开展，又要避免监管空白给评级机构留下套利空间。在评级市场开放初期，可考虑仅对国际评级机构在华评级业务进行监管，包括问询、调阅工作底稿等，长期来看，应加强与国际评级业监管机构的合作，通过签署合作协议的方式实现协同监管。

第二，发挥国际评级机构优势，逐步开放国内债券评级业务。一是降低信用评级依赖，不再将信用评级作为债券发行的必要条件。此前，我国对评级行业保护过度，要求债券发行必须要有评级，实际是行政性地确定了评级机构的垄断地位及市场信誉，而我国债券违约率极低，评级质量无法得到有效检验，导致评级机构过于注重市场份额，而忽视了自身信用的积累。对债券发行放开评级要求后，评级机构将更加注重自身声誉以取得投资者的认可，国际评级机构促进国内评级质量改善的作用也会发挥得更为充分。二是注重全球评级体系和本土评级体系的协调，分步骤开放评级业务。目前，国际评级机构使用的是全球评级体系，在这一体系下，中国企业评级不能超过主权评级即A+或AA-，而我国国内评级机构对国内企业的评级最高是AAA，同一发行主体在两个评级体系下评级相差较大。在评级市场开放初期，要注意两个体系的协调，避免造成定价混乱。初期可采取逐步放开的方式，可引导国际评级机构重点对发行熊猫债的国际机构进行评级，或是对已经在国际市场融资的国内机构进行评级，最终再全部放开。

（四）实行分层分类管理，给予境外发行人在审计和会计方面更大的灵活性

第一，允许境外机构发行人自主选择会计准则来编制财务报告。中国债券市场特别是银行间债券市场均是以合格机构投资者为主，具备对境外机构财务报告的风险识别和判断能力。对面向合格机构投资者发行债券的境外机构，可允许其使用中国企业会计准则或与财政部认可等效的会计准则编制所披露的财务报告，同时须提供该会计准则与中国会计准则的重要差异。在编制重要差异说明时，对外国政府类机构（包括主权政府、地方政府等）、国际开发机构等资质较好和国际影响力较大的境外机构，只披露其使用的会计准则与中国会计准则的重要差异即可；对金融机构、非金融企业等境外商业机构，应根据其使用的会计准则与中国会计准则的重要差异对其财务报告有关数据进行调节，披露有关差异调节表。此外，对面向合格机构投资者定向发行债券的境外机构，由于投资者数量较少，且多是与发行人熟悉的机构，可考虑允许境外机构与定向合格机构投资者自主协商确定财务报告所使用的会计准则。

第二，允许符合一定条件的境外会计师事务所为境外机构在境内面向合格机构投资者发债提供审计服务。从国际实践看，我国机构在美国等主要资本市场面向其境内合格投资者发行债券时，多使用中国会计师事务所出具的审计意见，境外有关监管部门未因发债问题要求与中国签署审计监管合作协议。目前，我国资本市场开放的有关法律制度仍在完善过程中，与境外会计师事务所所在国家或地区签署审计监管合作协议有利于提高监管效力，为债券违约跨境追偿提供保障，但已与我国签署审计监管合作协议的国家或地区目前只有中国香港，这增加了境外机构发债成本，限制了境外机构发债的积极性。因此，建议加快推动与更多国家或地区签署审计监管合作协议的相关工作，同时，允许未与财政部签署审计监管合作协议的国家或地区的会计师事务所在向财政部备案后即可开展有关审计服务，对于中国香港地区的会计师事务所，可豁免备案要求，具体标准按照有关审计监管合作协议执行。

第三，尽快就境外机构在债券市场发行人民币债券发布统一的管理办法，明确境外监管部门、国际开发机构以及境外商业机构在银行间市场发债的有关要求，包括相关的会计、审计政策，增加透明度和规范性。

（五）尽快明确境外投资者进入我国债券市场所涉税收问题

第一，财税部门应尽快明确境外机构债券投资所涉的税收细节问题，吸引更多的境外机构投资中国债券市场。例如，对是否征收、如何征收企业所得税和增值税的问题，可以借鉴国际通行做法，制定一个规则明确、操作性强的统一文件，并细化对银行间债券市场登记托管机构的代扣代缴要求。

第二，明确国际条约或税收协定中有关税收优惠的规定，推动税收优惠政策落地。如明确税收优惠的适用对象、申请方式和流程。

第三，对境外投资者在我国银行间债券市场发行熊猫债的利息所得和价差所得，推动实现免征企业所得税和增值税，以避免双重征税，提高熊猫债税收政策透明度。

第四，财税部门应加强税收政策宣传，为境外机构投资银行问市场创造更加公平透明的政策环境。

（六）金融基础设施建设要兼顾中国国情与国际惯例

未来，进一步推进开放的务实做法是对境内投资人采用符合中国国情的一级托管制度，对境外投资人采用符合国际市场惯例的多级托管制度，以适应不同投资人的习惯和特点。

2017年7月启动的“债券通”，是在现有开放程度的基础上，通过“多级托管、名义持有、集中交易、穿透式监管”的制度安排，进一步推动债券市场安全稳健开放、便捷连通国际投资者的合理有效路径。从宏观上看，以多级托管方式实施“债券通”实际上是通过国际投资者能够理解和接受的国际通行安排，促使其更加便捷高效地配置到人民币债券资产，这意味着更加顺畅的资本流入和债务输出分散，有利于促进我国国际收支平衡、支持经济金融平稳去杠杆、降低融资成本，从而最大限度强化金融安全的基础。从微观上看，在“债券通”中引入中资银行，实行多级托管，为中资金融机构提供了参与国际托管业务竞争的历史性机遇，有利于提高全球竞争力和维护国家金融安全。