2015年以来，我国经济缓中趋稳、稳中向好，供给侧结构性改革取得显著成效，金融体系整体平稳运行。但我们也应清醒地认识到，面对国际国内形势的变化，我国经济金融发展仍然稳中有难、稳中有乱、稳中有险，金融风险多发，维护金融安全面临严重挑战。出现了杠杆率高企反映经济金融总体风险加大，信用风险积聚考验金融体系风险防控能力，风险跨界传染加剧表明金融风险系统性水平提高，“金融三乱”和非法集资卷土重来扰乱金融秩序的迹象。中央经济工作会议指出，“金融风险有所积累……要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险”。为贯彻中央精神，在守住系统性风险底线的同时，要把全面深化改革作为治本之策，深入推进“三去一降一补”供给侧结构性改革，并以积极稳妥推进金融监管体制改革为重点完善现代金融体系。

一、当前金融风险产生和防控不力的体制根源

金融是实体经济的镜像反映，当前我国各种金融风险是国民经济深层次矛盾的综合反映，既有经济结构矛盾和经济体制转轨不到位的因素，也有金融体制不完善的因素。

（一）实体经济改革不到位

一是国有企业改革不到位。国有企业行政管理模式改变不彻底，国有资产效益不高、活力不足、加杠杆冲动较强，这是企业部门整体偿债能力下降、杠杆率攀升、信用风险加大的重要原因。2014年年底国企资产负债率较2007年年底上升了7个百分点，目前杠杆率已达到民企杠杆率的两倍左右。二是金融机构公司治理不健全。“三会一层”和内控机制流于形式，董事会运作行政化，运营管理机关化。许多金融机构仍主动或被动承担大量政策性业务，预算软约束导致道德风险，资本真实性和质量不高导致利润虚高，管理和防控风险的能力不足。三是中央与地方财权事权不匹配。地方政府缺乏主体税种，隐性债务持续升高，土地财政根深蒂固，不断催生“地王”，持续吹大经济泡沫。四是部分行业垄断特征明显。虽然在政策上一些领域相继开放，但仍然存在各种“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，形形色色的市场准入关卡仍然难以逾越。

（二）金融管理体制不完善

一是金融调控软弱无力导致风险滋生。金融监管博弈货币调控，监管部门基于对金融机构巨大而直接的影响力，自觉或不自觉地超越监管范畴，扮演宏观调控角色，宏观调控令出多门，货币政策主体性和自主性不够，货币总闸门难以控制，导致近年来我国金融体系资产规模迅猛扩张，股票、房地产和商品市场泡沫的积累和破灭反复出现，这是当前各类金融风险产生的重要背景。二是分业监管导致风险防控不力。首先，在分业监管体制下，“铁路警察各管一段”的监管模式，无法有效识别和防范综合经营和大资管背景下行业交叉领域不断积累的金融风险，导致监管真空。在“宝万之争”事件中，各监管部门仅关注各自领域，无法实现穿透式监管，无法识别高杠杆投资的巨大风险。其次，部分功能和法律属性相同的金融业务分属不同部门监管，政策沟通不畅导致监管标准不一，滋生监管套利，破坏了市场的公平有效性，如信托计划和券商、基金的资管产品的业务功能和法律属性相同，但不同监管部门对风险资本的要求大不相同。各监管部门独立发展登记结算等金融市场基础设施和金融统计系统，数据标准不一、信息归集困难、无法获得统一共享的监管数据，导致监管反应迟钝。三是日常监管与危机救助的分离导致风险处置低效。在金融机构治理不完善、金融监管不到位的情况下，金融安全网过度依赖中央银行这一最后贷款人。央行稳定金融的功能被简化成“付款箱”，在不参与日常监管的情况下参与救助，权责不对称必然导致救助处置耗时低效，兜底式“花钱买稳定”往往要付出更高代价。

二、防范金融风险要托底于“保”、立足于改

在当前实体经济结构矛盾突出、金融管理体系不完善、金融风险高压高发的背景下，“以保为主”还是“以改为主”争论又起，从根本上厘清“保”和“改”的区别与联系，明确理论边界和政策含义，对于正确领会和贯彻落实中央经济工作会议精神意义重大。

（一）“以保为主”是对守住风险底线的曲解(www.daowen.com)

什么是“保”？“保”和“改”的理论边界在哪里？要“保”什么？这是我们首先要回答的问题。从根本上说，“保”是基于底线思维，是非常态下应对危机的策略，“保”的是底线，只有形势发展到触及底线时才需要“保”。就金融风险而言，“保”就是要守住不发生系统性金融风险的底线，所以说金融安全托底于“保”。在底线之上，过度追求“保”必然妨碍市场配置资源的效率，不仅无法有效化解已有的风险，无助于从根本上消除风险产生、积累和传染的根源，还会造成激励机制扭曲，最终催生新的风险。

一是“以保为主”会固化既有的结构性矛盾，导致风险积少成多、积小成大。在“以保为主”理念引导下，许多本该有序化解的个体性、局部性、短期性风险因素迟迟不能得到处置，本来可以通过风险暴露而疏导的压力长期得不到释放，大而不能倒的风险领域越来越多，系统性风险压力显著加大，市场机制在资源配置中的决定性作用无法得到发挥。我国房地产市场的调控政策是“以保为主”理念的突出表现。一旦房价上涨，政府就会担心有风险，而采取限购、限贷等行政手段来抑制需求；而一旦经济走弱，政府希望以房地产投资提振经济增长的时候，又会采取反向措施促进房地产市场发展，房地产调控被短期调控目标左右，而土地财政、供地制度、房产税以及房地产在经济增长和调控中的作用等深层次体制机制改革未得到实质推进，这是尚未建立“促进房地产市场健康发展的长效机制”的根本原因。

二是“以保为主”会催生道德风险和新的风险点。“以保为主”主张“零风险暴露”，采取事实上“花钱买稳定”的策略。其结果是微观上隐性担保、刚性兑付盛行，宏观上中央银行作为最后贷款人进行无限救助，造成了严重的激励扭曲，催生了道德风险：投资者长期缺乏自我保护意识；企业和金融机构因风险不必自担而过度承担风险；监管部门因成本外生的无限救助，存在放松监管的逆向激励。当前，许多金融机构在金融市场上进行高杠杆投资套利，在金融市场紧绷的情况下，各类意外事件往往形成不小的市场震荡，过分强调市场稳定就可能倒逼央行投放货币，在这一具有明显道德风险特征的制度格局下，影子银行的资产规模必然在整体资本水平不足的情况下进一步扩张，最终导致更高的杠杆率和潜在风险。

（二）“以改为主”是防范金融风险的唯一出路

改革开放的历史证明，唯有改革才能解决经济转型中出现的问题，唯有改革才能从根本上清除风险滋生和积聚的体制根源。

第一，要深入推进“三去一降一补”的供给侧结构性改革。要坚持市场化、法治化原则，坚定地淘汰落后产能。去库存的关键是建立促进房地产市场健康发展的长效机制，理顺中央与地方财政关系，使地方政府具备与其职责相匹配的财权和财力，摆脱对土地财政的依赖。因城因地施策，重点解决三、四线城市房地产库存过多的问题。要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重，当务之急就是要加快推进国有企业改革、理顺价格机制等来有力地改变激励机制。要加大简政放权力度，降低各类交易成本，特别是将“营改增”的减税效应落到实处。在补短板方面，既要补硬的短板，也要补软的短板，既要补发展短板，也要补制度短板，尤其是民间资本进入垄断行业的制度短板。应抓紧制定出台大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入的方案和政策措施，制定出台支持民间资本进入养老、健康、家政、教育培训、文化教育等服务行业的具体办法，同时努力为民间资本营造公平的竞争环境。

第二，以积极稳妥推进金融监管体制改革为重点完善现代金融体系。我国现行金融监管体制在金融业态相对简单的历史时期发挥了积极的作用，但在当前新形势、新任务提出新挑战的背景下，我国金融体系总体上就像已行驶多年的汽车，各方面都出现了问题，仅仅依靠日常保养维护已无法保证行驶安全，必须大修后才能上路。总体而言，要围绕使市场在资源配置中起决定性作用的目标，加快金融改革和金融业转型升级，建设平衡高效、开放创新、安全稳健的现代金融业，发挥金融服务供给侧结构性改革的作用，全面提高金融服务实体经济的效率，建成调控有力、监管有效、法制完善的现代化金融治理体系。

鉴于我国金融风险高压高发、金融风险演化为系统性风险可能性加大的严峻形势，当前金融改革应以金融监管体制改革为重心。中央经济工作会议要求“深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革”。党的十八届五中全会和国务院“十三五”规划纲要也明确要求，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。具体而言，新一轮金融监管体制改革的任务，一是强化金融宏观审慎管理，加强和改善中央银行职能，防范系统性金融风险。建设由中央银行牵头、相关部门配合，包括政策主体、政策目标、政策工具、传导机制各要素，决策、执行和评估各环节完整有效的金融宏观审慎管理制度，完善逆周期、跨市场系统性金融风险的早期识别预警机制，完善事中监测控制和事后救助处置机制。中央银行统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司，统筹监管重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计，依托支付系统和各类基础设施构建实时监管体系。二是强化功能监管和综合监管，实现风险监管全覆盖。突出功能监管，统一功能与法律属性相同的金融产品和金融服务的监管规则及监管标准，减少监管套利。强化综合监管，完善跨市场金融活动的杠杆率等审慎监管规则，落实穿透式监管原则。实施全覆盖监管，构建针对线上、线下各类金融活动，包括持牌、非持牌融资活动的全面监管体系，严厉打击非法集资。加强行为监管，建立激励相容、有力有效的金融消费者保护制度，维护金融市场的竞争秩序。