一、“营改增”是税制改革的主要成果

第一，增值税的完整抵扣可以避免重复征税，有利于深化分工。但是国际上金融业的主要业务实际上是零税率的，只有很小一部分需要缴纳增值税。一是金融业的可抵扣项很小，二是金融业的增值税是可以转嫁的。用“显性”和“隐性”来区分增值税其实不准确，实际上国际上是没有征收增值税的国家的，中国情况特殊，所以国家税务总局王军局长才会在OECD的论坛上发言说“这在中国是一个创新”。但是，这个创新是好还是坏，值得商榷。

第二，税制结构对金融创新、产业升级非常重要，税制结构不合理就会造成市场扭曲。现在国家对国债实行免税政策，但对其他债是征税的，而国开债的规模庞大，导致整个金融市场的基准收益率不是国债收益率而是国开债收益率。可见，国家为了增加国债发行的竞争力，反而导致了市场扭曲。另外，在经济下行过程中，财政收入下降的问题，显然不能通过提高金融业的税收来解决，否则将违背经济规律。

十八届三中全会的《决定》提出了财税体制改革的三大任务，即税制改革、预算改革和央地财政关系改革。从目前来看，“营改增”是近年来最重要的税收制度改革措施和最主要的改革成果。

“营改增”旨在完善增值税制度，形成增值税完整抵扣链条，符合经济发展方式转变的需要，是推进中国经济结构调整的重要手段。一方面，“营改增”的进项税抵扣机制，促进了专业化分工的进一步细化，加速了生产性服务业从制造业外包分离，解决了企业长期以来存在的“大而全”、“小而全”问题。另一方面，“营改增”试点是“改在服务业、惠及工商业”。服务业原来开出的是营业税发票，“营改增”试点后开出的是可以抵扣的增值税发票，这增加了下游企业的增值税进项抵扣，对制造业的发展具有减税效应，有利于企业降低成本。同时，这也扩大了制造业对服务业的市场需求，有助于服务业自身的发展。

二、2016年全面推开“营改增”试点的减税情况

2016年全面推开“营改增”试点以后，根据财政部门和税务总局的减税口径，“营改增”全年减税总规模超过5000亿元。但是，据我们估计，“营改增”带来的实际减税额度，在2016年只有2000亿～3000亿元，2017年是3000亿～4000亿元，因此是小于财政部门的测算额度的。两个数据之所以不同，有两个方面的原因。

一是在消费环节价格基本不变的情况下，增值税减税红利转变为企业税前利润，按照25%的所得税率计算，企业实际得到的减税规模仅剩3/4。

二是财税部门计算的减税幅度是对比改革前后法律法规文件所得出的结果，并非不同税制下实际交税数额的对比。由于增值税的实际征管力度强于营业税，会扩大税基，“营改增”试点行业的实际税负可能不降反升，比如，金融业中实施一般计税法的银行业机构，实际税负一般增加15%～20%，最高增加31.62%。如果进一步完善“营改增”试点中与税负增加行业相关的政策，可能减税额还能增加500亿～1000亿元。

三、“营改增”试点对分级政府间财政关系的影响

国际上的做法是，单一制国家将增值税划归中央，联邦政府和地方政府共享增值税。美国没有增值税，但是有针对一般消费政策的零售税。按照OECD的分类办法，增值税和零售税都归为一般消费税，在美国这部分收入完全属于地方政府。

按照国际可比口径，我国原来的增值税和营业税都是一般消费税，在全面推开“营改增”试点之前，地方分享25%的增值税收入，营业税全部归地方政府。全面推开“营改增”试点之后，国务院发布了《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号），增值税全面实现五五分成，名义上地方分享增值税比例从25%提高到50%，但原营业税纳税人由地方政府专享的税收收入也被纳入共享税范围，地方政府的实际财力是有所削弱的。

最严重的问题是，增值税在我国采用生产地扣税原则，通过国税系统收税，地方政府只是参与分钱，没有调节税率的权力，所以不能有效激励地方政府转变职能。

四、金融业“营改增”试点的进展情况

自2016年5月1日起，金融业纳入增值税范围。根据《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号），金融业“营改增”试点方案的主要内容有三条：借款利息不可抵扣进项税；新购入不动产的进项税可分两年抵扣；税率6%。这一方案未能打通增值税抵扣链条，只是营业税制度的平移，既不符合增值税原理，也不符合国际惯例。同时，税率上升、税基扩大、税负增加，也不符合国务院关于“所有行业税负只减不增”的要求。金融机构普遍反映，36号文件确定的金融业“营改增”试点政策将推高市场利率、提高社会融资成本，与改革初衷及解决小微企业融资难、融资贵的目标相左。

在金融系统的强烈呼吁下，财政部于2016年4月29日发布《关于进一步明确全面推开营改增试点金融业有关政策的通知》（财税〔2016〕46号），明确质押式买入返售金融商品、政策性金融债券和普通年金的利息收入免征增值税，这就是金融业“营改增”试点方案第一次“打补丁”。这两条政策有利于我国公开市场操作和金融市场的平稳运行，保证了我国政策性金融机构支持国家政策性项目的能力不受影响，预计可以为我国银行业节省税负350亿元。(www.daowen.com)

2016年6月30日，财政部发布《关于金融机构同业往来等增值税政策补充通知》（财税〔2016〕70号），将同业存款、同业借款、同业代付、买断式回购、普通金融债、同业存单、央行发行的债务工具等列入增值税免征范围，这是金融业“营改增”试点方案第二次“打补丁”，有利于进一步减轻金融业税负，避免金融机构将税负转嫁给实体经济。

2017年6月30日，财政部发布《关于资管产品增值税有关问题的通知》（财税〔2017〕56号），决定从2018年1月1日起再对资管产品征收增值税，在之前运营过程中发生的增值税应税行为，未缴纳增值税的，不再缴纳，已缴纳增值税的，已纳税额从资管产品管理人以后月份的增值税应纳税额中抵减。同时，56号文件还规定，资管产品管理人在运营资管产品过程中发生的增值税应税行为，暂时适用简易计税方法，也就是将原定6%的税率改为按照3%的征收率缴纳增值税。金融业“营改增”试点方案第三次“打补丁”降低了资管业务的税率，并留足了政策过渡期。

2017年7月11日，财政部发布《关于建筑服务等营改增试点政策的通知》（财税〔2017〕58号），废除了票据直贴（即首次贴现）就贴现利息收入全额缴纳增值税、转贴现机构转贴现利息收入免征增值税的不合理做法，规定自2018年1月1日起，金融机构开展贴现、转贴现业务，以其实际持有票据期间取得的利息收入作为贷款服务销售额计算缴纳增值税。金融业“营改增”试点方案第四次“打补丁”对票据贴现业务实行新的征税规则，有利于增强票据的流通性，保障转贴现市场的正常运行。

五、金融业“营改增”试点方案存在的问题

虽然财税部门在36号文件框架下，已经针对金融业“营改增”试点方案发布了四次“打补丁”政策，但最好的情况也只是维持金融业应税业务范围相对于营业税时代基本不变。目前的试点政策还存在一些问题，金融业税负依然可能上升。

第一，税率上升。营业税率为5%，属价内税；增值税为价外税，税率6%折算成营业税同口径后为5.66%［即6%÷（1+6%）］。对贷款收入等原征收营业税的项目，“营改增”后税率上升了0.66个百分点。根据每年6.06万亿元的贷款利息测算，银行业税负将因此增加400亿元。

第二，税基扩大。主要是原营业税下应征未缴的持有至到期的企业债利息收入被纳入了增值税征税范围。如按照目前信用债存量近13万亿元计算，银行业持有企业债、公司债等信用类债券增加税负200亿～400亿元。

第三，可抵扣项目较少，进项税管理难度大。一是在利息支出不允许抵扣的情况下，与贷款服务相关的人工费用、佣金等支出均不能作为进项抵扣，对银行的税负影响较大。二是金融业其他可抵扣进项税项目较少，目前来看主要包括中间业务支出，以及固定资产采购、办公等营业费用。三是“营改增”初期，金融机构获取增值税专用发票难度较大，部分供应商暂时不开具增值税发票，部分物业出租、差旅、住宿等供应商采取提价等方式，对取得增值税专用发票设置较多障碍。

第四，金融业“营改增”试点的操作成本较大。为适应金融业“营改增”试点要求，各金融机构普遍投入大量人力、物力进行了相关前期准备工作，包括选聘会计师事务所等咨询机构作为税务顾问，加强员工特别是财务部门财税业务培训，进行业务和信息系统改造等。

六、对进一步完善金融业“营改增”试点方案的思考

第一，补充增值税税收优惠措施，扩大免税业务范围。一是对公司信用类债券利息收入免征增值税，鼓励直接融资市场的发展。二是对90天以内应收未收利息征收增值税后，逾期90天后转表外时应允许银行冲减当期利息收入，待实际收回时再缴纳增值税。三是对出口金融服务实行零税率政策，提高中国金融业的竞争力，更好地服务“一带一路”项目融资。

第二，减少进项税抵扣障碍，实现应抵尽抵。一是全部抵扣进项税，不再按照征税业务和免税业务的比例进行分割和限制退税。二是政府部门收取的各项费用，比照农产品发票、通行费发票，按照政府收费凭证注明的金额计算扣除进项税。同时，加强督导和宣传，防止企业出现加设获取专用发票门槛、趁机抬价的现象，降低企业获取增值税专用发票难度。

第三，降低税收征管的操作成本。一是增值税专用发票开具、传递、获取、抵扣等环节复杂，应尽早启动增值税专用发票电子化，降低企业操作成本。二是对跨区域经营的银行，给予全国汇总纳税征管政策，或者至少比照电信业，给予按照省行汇总缴纳征管政策。

第四，从制度层面确保银行业税负“只减不增”。我国目前实行的金融业“营改增”试点，很多政策是从营业税平移过来的，违背了税收中性的原则，不是真正意义上的增值税制度。为了落实“税负只减不增”承诺而推出的“打补丁”政策缺乏系统性，导致不同业务甚至同类业务之间的税收政策差异，对金融行业的业务结构产生很大的扭曲性影响。增值税的征收管理比营业税更加严格，给金融机构增加了比较大的执行成本。我们认为，在金融业实行增值税制度，要处理好短期和长期的关系，总的原则是不能加大银行的税负和管理成本。最好的办法是以欧盟、美国等大型发达经济体作为参照，对利差类业务免税或实行零税率，减少税制扭曲，减轻金融业税负，降低税收政策的执行成本，提高金融业经营效率，使其更好地为实体经济服务。