目前，中国改革已经进入了深水区，比如，对在土地使用权期限届满之后如何续期的制度安排，是土地制度领域具有“四梁八柱”性质的改革。但现在的一些做法往往是在回避矛盾，以短期的政策替代长期制度，这会成为下一步改革的阻力。

1990年5月19日，国务院颁布55号令，开始对城镇国有土地使用权实行有偿出让制度。其中第十二条规定，居住用地使用权年限最高为70年。20世纪90年代，温州市推出部分20年、50年期限的住宅用地。2016年4月，温州市出现20年期住宅用地使用权届满的“撞限房”，因土地使用权证过期而无法转让交易，引起多方关注。

对此，相关部门于2016年12月23日出台“两不一正常”的过渡性政策，提出在法律安排明确之前，目前可以采用“两不一正常”的临时办法处理。所谓“两不一正常”，第一个“不”是不需要提出续期申请；第二个“不”，就是国家法律没有规定之前，国土资源部不做出任何收费的决定；“正常”是指正常办理交易和登记手续。相关部门声明，这是为便民利民，在相关法律安排出台前，由地方政府根据本地实际，解决一些群众当前面临的住房不能过户等操作问题。

但是，必须指出的是，此举作为过渡性短期政策，并没有从根本上解决土地续期问题，反而容易产生“住宅用地免费自动续期”的错误预期，对下一步改革将产生非常不利的影响，应尽快纠正。

城镇住宅用地使用权续期制度安排，对稳定市场预期、产权保护、房地产市场健康发展以及地方财政等都具有深远影响。基于法理权利和稳定地方财政的需要，城镇住宅用地届满续期应遵循有偿原则，保证国家能持续分享城镇土地增值收益，确保基础设施运营维护和公共服务供给的可持续性。同时，考虑到民众承受能力和房地产市场稳定，住宅用地有偿续期制度不宜采用目前的土地出让金模式，而应平稳过渡到“宽税基、低税率、可负担”的房地产税模式，按年收取。当务之急，是由全国人大通过立法，明确城镇住宅用地续期的制度安排，加强舆论引导，建立土地出让金制度将向房地产税平稳过渡的社会预期。

一、土地使用权续期制度之重

城镇住宅用地使用权续期制度安排对稳定市场预期、产权保护、房地产市场健康发展以及地方财政都具有重大影响，原因有以下四个方面。

一是《物权法》对住宅用地使用权续期问题有所留白。2007年出台的《物权法》首次将建设用地使用权从土地使用权中分离出来作为独立的用益物权，并将建设用地使用权的续期问题划分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权两类。其中第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”这一规定解决了土地使用权的有限性与房屋所有权的无限性之间的矛盾，从而保障了公民的私有财产。但《物权法》并未对续期的期限、方式、费用等问题进行规定，而是留待未来处理。

二是明确住宅用地使用权续期的制度安排刻不容缓。如果说《物权法》对住宅建设用地使用权“自动续期”时要不要支付使用费的问题故意留白，是在当时背景下“立法者有意的沉默”，那么随着温州“撞限房”现象的出现，再加上居民房产在家庭财产和国民财富中的比重越来越高，影响越来越大，继续回避矛盾已不现实。温州前期提出的按房产现值1/3标准征收续期费用所造成的舆论和市场混乱，就是一个典型的反面例子。2016年发布的《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发〔2016〕28号）明确提出，“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。

三是住宅用地使用权以及与之相关的财产税制度安排，是一国产权保护的直接体现。住宅用地使用权与财产税密切相关。综观世界各国，如果把征收财产税（物业税）的国家与未征收财产税的国家做比较就会发现，绝大多数发达国家都开征了财产税，这些国家往往对产权更加尊重，对私产有保护，对权力有制衡。相反，不发达国家、法制不健全的国家无法规范地开征财产税。能否成功、平稳地开征财产税，影响到中国能否成功地在市场经济的道路上再提升一个高度。

四是住宅用地使用权续期制度是完善地方税体系的突破口，关系到新型城镇化能否顺利推进。在土地财政不可持续的情况下，明确财产税立法，开征财产税，有利于完善地方税体系，为地方政府提供可靠的主体税种，稳定地方财力。推出“市政债+财产税”的改革组合拳，可推动地方政府与居民的服务关系显性化，有利于地方政府主动转变职能，减少地方政府以“乱收费”方式增加非税收入的冲动，为地方经济发展创造良好的环境，提供稳定可持续的资金来源，助力推进新型城镇化战略，也可以避免“新官不理旧账”的信用风险。

二、“两不一正常”政策的问题

现在的“两不一正常”作为过渡性政策，无法从根本上解决土地续期问题，不能稳定社会预期，可能对下一步改革造成障碍。

所谓“两不一正常”的政策是指不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续。该办法虽然是为回应浙江省国土资源厅《关于如何处理少数住宅用地使用权到期问题的请示》而发，但同时抄送了各地国土资源管理部门，这意味着在相关法律安排明确之前，各地均可按“两不一正常”办法处理相关问题。

不得不指出的是，这一过渡性政策不利于维护市场稳定，将影响“撞限房”利益相关者的权益。这一政策只明确了“撞限房”交易的过户登记问题，而没有从根本上解决土地续期问题，没有明确延长土地使用权的期限。从法理上讲，依据新政发放的产权证明不具备完整的权利，直接影响了人们交易“撞限房”的意愿。据温州市不动产登记中心反映，新政无法打消购房者的顾虑，暂时无人根据新政完成交易登记。未来，“撞限房”的市场流动性将受到很大的限制，不排除今后大幅折价交易甚至市场完全萎缩的可能。

这种局面还将影响抵押物处置和银行权益。在不良资产处置过程中，可能出现少量贷款逾期而土地证即将到期或已到期的情况，在处置交易、住房抵押贷款等方面将面临很大的不确定性。银行对该类抵押物的处置无章可循、无法可依，利益相关者的权益无法得到有效保障。

更令人担忧的是，这一过渡性政策还可能助长甚至固化“土地使用权期满后可以无偿使用”的不合理预期。与房地产相关的财产权，包括土地使用权（用益物权）和住宅本身两部分。公民的土地财产权是有期限的，住宅财产权是没有期限的，两者应分别处理。《物权法》出台后，社会上出现了“无条件、免费、自动续期”的主张，并得到了部分专家学者的响应以及很多民众的拥护。但在这种响应和拥护的背后，实际上是将有时间限制的土地财产权（用益物权）扩大解释为永久性的公民财产权，这并非合理诉求。“两不一正常”的过渡性政策继续回避矛盾，在一定程度上迎合了这种诉求，可能助长甚至固化“土地使用权期满后可以无偿使用”的不良社会预期。这种做法将对社会公平、市场秩序、国有资产保护、代际关系等带来不可估量的负面影响，应尽快予以纠正，明确真正解决问题的长期政策。

三、住宅用地续期应遵循有偿原则(www.daowen.com)

尽管温州近期“撞限房”总量不大，但从长远来看，量大面广的城镇住宅建设用地土地使用权到期问题会在几十年后集中出现。这一政策关系到人民群众的切身利益和房地产市场的稳定。对土地使用权期限届满之后还要不要再次向政府交费（续交租金）这个核心问题，笔者认为，国家在法理上有权要求有偿续期，在经济上有必要实行有偿续期。

第一，住宅用地有偿续期具有充分的法理依据。

在城镇土地归国家所有的情况下，国家有权决定是否收费续期。根据1982年《宪法》，城镇住宅建设用地的所有权属于国家，目前没有更改。基于法理和产权保护方面的考虑，土地使用期限届满后，国家完全有权决定是否收回使用权重新竞拍，是否实行有偿续期制度。

国家从来没有明确规定免费续期。《城市房地产管理法》（1994年制定、2007年修订）明确规定了收费续期并且需要提前一年申请。《城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

2007年制定的《物权法》第一百四十九条第一款规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，其立法意旨是免去提前一年申请续期的手续，但是并未明文规定免费续期。《物权法》立法时的主导观点是缴费续期、有偿使用、保证国有资产不流失，《物权法》在草案中一直都有“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费的支付标准和办法，由国务院规定”的表述。由于部分参与立法讨论的专家学者强烈要求免费续期，《物权法》第六次审议稿做了妥协。全国人大常委会法律委员会在该法第六稿修改汇报中指出：“有的常委会委员提出，住宅建设用地续期后住户还要支付土地使用费，这样规定是否合适，建议进一步研究。法律委员会研究认为，住宅建设用地续期后是否支付土地使用费的问题，关系广大群众的切身利益，需要慎重对待，目前，本法以不做规定为宜。届时，可以根据实际情况再做慎重研究。因此，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”从《物权法》的立法过程可以看出，《物权法》绝对没有免费续期的意思，某些专家“无偿自动续期”的解读，是扩大解释有关条款。

《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发〔2016〕28号）提出“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”，再次印证以往有关法律和政策并没有“无偿自动续期”的意图，否则不必再研究相关法律安排。

第二，住宅用地有偿续期具有充分的经济合理性。

从外部性理论来看，土地增值税收益归公是合理的。土地本身不产生财富，快速城镇化过程中的土地增值收益，既是人口集聚效应的体现，更是政府投资改善基础设施和公共服务正外部性的市场价值，不能让住宅产权人独享。按照成本-收益对等原则，政府有必要以某种形式分享城镇化过程中的土地增值收益，实现“土地增值收益归公”，才能维持对城镇化建设的可持续投入。即便未来城镇化进程基本结束，政府不再需要为大规模的城市建设投资，城市基础设施还有持续的维护性支出需求，维持公共服务的数量和质量也都要有稳定的资金来源和财力保障，否则城市的土地和房产就会贬值。

稳定地方财政需要采用新的土地增值收益分享方式。目前，国家主要是以土地出让金形式获取城镇化进程中的土地增值收益，地方政府对土地财政的依赖是客观事实，然而土地出让金模式的不可持续性也在逐步显现。一方面，土地城镇化阶段基本结束，城市面积不能向周边无限扩大，新增用地数量减少，通过新增建设用地获取土地出让金的空间越来越小。另一方面，存量建设用地的拆迁成本极高，土地出让金净收益率低，无助于补充地方财力，反而容易引发社会矛盾。面对这一局面，必须尽快明确收费续期的制度原则，改变土地出让金模式，采用新的方式分享城镇土地增值收益，为地方政府提供稳定的收入来源。

四、房地产税是最优选择

房地产税是住宅用地有偿续期的最优制度选择，应建立土地出让金制度将向房地产税平稳过渡的社会预期。

土地续期制度是改革现行土地财政模式和寻找土地增值收益公平分配制度的契机。《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发〔2016〕28号）的精神实质有三层意思：一要实行到期续期的基本制度安排，稳定民心；二要与“有偿有期限”的现行制度衔接，建立住宅用地有偿续期的法律制度；三要稳定房地产市场，保证平稳过渡。因此，有关讨论应限定在有偿续期的具体政策形式内，尽量不要影响到房地产市场的稳定。考虑到居民承受能力和房地产市场的稳定，有偿续期制度不能采取一次性收取70年租金的做法，只能采用房地产税的形式逐年收取。为了确保土地使用权期限届满后能平稳过渡到房地产税制度，必须尽快纠正当前的错误政策信号，消除当前社会大众“无条件免费续期”的不合理期待。

首先，一次性趸交70年租金续期，既无必要，也不可行。对于到期土地，绝不能延续现行土地出让模式，再收取一次性土地出让金。一是不必要。到了续期时间窗口，我国的城市化进程已经进入成熟阶段，届时，政府进行大规模城市建设的投资需求减少，主要任务是城市的维护与治理。因此，从资金需求规模来看，住宅用地的续期收费标准能满足城市维护费用的需求即可，不必采用一次性趸交70年租金的形式来筹集巨额资金。二是不可行。由于无期限的住房财产附着于土地之上，收回土地重新拍卖完全不具有现实可行性。而且，从居民承受能力和稳定市场角度分析，一次性收取70年土地出让金使居民负担太重。一些人会选择不交土地出让金也不续期，而是将住宅出售套现，造成住宅市场的不稳定和社会财富缩水。

其次，逐年收取续期费用，是负担可承受、冲击最小化的最佳方案。现实可行的办法，是在确保土地国有的基础上，将一次性收取70年土地租金的模式，平稳有序地过渡为土地使用权到期后按年度收取土地使用权租金（或房地产税）的模式，避免续期负担超出居民承受能力，导致居民集中抛售房地产。

与租金相比，房地产税形式更优。一是更符合中央精神。2003年10月14日，党的十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消相关收费”。房地产税与物业税虽然名称不同，但是实质是相同的。2013年11月12日，党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。二是房地产税的法律效力更强，征收相对容易。且“营改增”后，营业税纳税人转由国税系统管理，为地方税收体系腾出了充足的征管力量。三是与国际接轨。在各国的财税实践中，地方政府主要通过房地产税分享城镇化带来的土地增值收益。

这种“宽税基、低税率”的房地产税制度，可以起到“一石多鸟”的作用。一是在房价持续面临上涨压力的背景下，合理征收房地产税，可以增加房地产的空置成本，促进房地产资源的合理配置，缓解对房地产的投资需求，减轻房价上涨压力；二是房地产税有利于稳定地方财政，匹配财权和事权，减少地方政府对土地财政的过度依赖；三是房地产税有利于优化税制，改变目前过度依赖流转税的状况，促进房地产市场有效运行；四是征收房地产税有利于转变政府职能，使其向提供公共建设、公共服务方向发展；五是征收房地产税将增加住房持有成本，有利于高质量、舒适型的住宅建设导向，也有利于降低人均住宅面积，建设环境友好型和资源节约型社会。

最后，政府部门需要做好预期管理，尽快立法，平稳过渡。住宅建设用地土地使用权续期问题写入了《物权法》，在法理上，其解释权属于全国人大常委会。不能由某个政府部门或地方各级政府解释。下一步，应结合房地产税改革立法，由全国人大常委会对住宅用地使用权续期问题做出统一解释，引导建立国有建设用地有偿使用将向房地产税过渡的预期，一揽子解决住宅用地使用权续期问题。如果房地产税立法出台有一个过程，可由全国人大授权已经出现“撞限房”的地区率先试点，将“撞限房”纳入房地产税课税范围。免征面积（比如，人均30平方米）、税率（比如，0.5%左右）等具体税制要素可由地方人大讨论决定。