我国养老金缴费率过高，损害了企业的竞争力，降低社保缴费率是“降成本”的重要任务。从历史来看，养老金缴费率偏高的主要原因是建立社保制度之前的老人没有缴费，并且政府没有承担制度转轨成本，“视同缴费”政策的财务负担完全转嫁给了实行新制度之后的在职人员，导致养老金费率难以下调。旧制度下的低福利做法是形成庞大的国有资产的重要来源，用国有资本划转的办法弥补养老金历史欠账是最恰当的。2017年底，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，决定按照10%的比例划转部分国有资本充实社保基金。根据养老金体系可持续运营需要，未来应研究提高国资划转社保的比例。此外，做实养老金个人账户，开展养老金投资运营，也是增强我国养老金体系财务可持续性的重要对策。我国基本养老金制度采用的是DB型现收现付体系，不适应当前人口老龄化加剧的形势，未来应转向发展DC型基金积累制的养老金体系，做实个人养老金账户，既能以长期投资方式分享经济发展的红利，又有利于发展直接融资市场，还有利于增强机构投资者稳定金融市场的能力。在各地区发展不平衡的现实条件下，对比全国统筹与地方负责两种养老金管理模式，前者会引发地方政府的道德风险，后者更强调地方政府的责任和自我约束，更有利于维持养老金体系的长期可持续性。在我国国有资本“分层所有”的情况下，加上“治理半径”的存在，地方统筹的社保体制更有利于落实国有资本划转充实社保基金的政策。当前我国的支付体系高度发达，为建立“各省分散负责、跨省流动就业分段缴费、退休地累计发放养老金”的制度提供了基础，由地方政府负责养老金事务不会影响劳动力的自由流动。未来无论养老金投资运营机构由哪个部门批准设立，其参与资本市场的投资活动均应接受证监会统一监管。

一、养老金费率过高，影响企业的竞争力

1986—2005年，我国养老保险制度经过多次改革，形成了目前的制度。在改革过程中，养老金缴费率一路上升。1986年出台的《国营企业劳动合同制暂行规定》规定总费率为18%（企业缴费15%）；1995年出台的《关于深化企业职工养老保险制度改革的决定》规定总费率为26%（企业缴费23%）；2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定总费率为28%（企业缴费20%）。无论是与OECD这类发达国家相比，还是与主要的发展中国家相比，中国养老金费率均处于全球最高水平之列，达到了与人口结构不相称的程度。

养老金高费率成为阻碍中国经济向好的“绊脚石”。过高的养老金费率让企业陷于两难境地：逃费违法；按规定缴费，人力成本太高。在劳动力市场供给下降、劳动力成本急剧上升的当下，降低养老金费率成为降低企业成本的一个重要突破口。然而，从目前情况来看，由于很多省份养老金收支状况恶化，一旦费率降低，必然会加剧养老金体系收支不平衡的情况，这是另一个两难的选择。

二、降低养老金费率，必须划拨国资充实社保基金，偿还社保制度转轨的历史欠账

历史与制度因素导致我国社保和养老欠账太多，基本养老保险制度历史债务偿还机制缺失，政府一直没有偿还转制成本。我国的社会养老保险制度建立得比较晚，是从1997年开始逐步建立的，在此之前企业和职工并没有养老保险缴费，而这些职工进入新的养老保险体系后，是视同他已经缴过费来对待的。1997年建立社会统筹与个人账户相结合（统账结合）的部分积累制度时，政府没有承担转制成本弥补老人未交费造成的缺口，而是按照以支定收的原则，通过制定养老金高费率由企业和职工来承担。在职一代既要通过代际转移支付赡养已经退休的一代，同时又要为自己的将来做准备，从而造成了后代人必须提高缴费率。实际上，即便养老金费率如此之高，企业交的统筹基金仍然不够用，个人账户的资金也被挪用为退休人员发放养老金，个人账户空账成为一笔隐性债务。个人账户空账运行意味着现行所谓“统账结合”的养老保险制度实质上是一个总费率高达28%的现收现付计划。

划拨国资充实社保基金是最合理的出路。1997年以前，职工没有养老保险缴费，实际上使企业的成本不真实，扩大了国有企业的资本积累，形成了巨额国有资产。只有通过划拨国资充实社保，弥补当年视同缴费而造成的养老金历史欠账，才有条件降低社保缴费率。实际上，2003年，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就已经提出，采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。在十八届三中全会的《决定》中，再次提出了“划拨部分国有资产，充实社会保障基金并适时降低社会保险费率”的改革任务。

未来国资划拨社保还应加大政策力度。2017年11月，国务院公开印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，其中明确，中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%，股权分红及运作收益专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。过去有专家估计认为，如果划拨国有股成功，养老金缴费率可以下降3～5个百分点。目前，划转工作尚未完成，养老金缴费水平也没有下调。未来应当以养老金缴费率作为国资划转社保成效的指标，研究进一步加大划转比例。

三、做实个人养老账户，开展养老金投资，发展直接融资市场，也是维持养老金体系可持续性的重要途径

按照给付方式分，养老金制度可以分为DB和DC两类。DB型计划是先确定职工的退休待遇，依照精算原理，根据将来需要支出的养老金来确定各年的缴费水平。DC型计划是先确定缴费水平，资金计入个人账户，交给金融机构投资运营，雇员退休时根据个人账户基金积累值领取退休金，投资风险全部由职工个人承担。中国是DB型，养老金发放是政府的刚性支出义务。人力资源和社会保障部数据显示，2015年公共养老基金的资金需求为3.97万亿元，到2025年，预计将会激增到7.28万亿元。

按照筹资模式分，养老金制度可以分为现收现付制（Pay-asyou-go）和基金积累制（Funded Fully）两类。中国名义上采取了“统账结合”的部分积累模式，但实际上是现收现付制，个人账户是空账，资金已被挪用于发放当期的养老金，在人口老龄化背景下不可持续。社科院世界社保研究中心撰写的《中国养老金精算报告2018—2022》指出，2018年全国城镇企业职工基本养老保险每5个人中就有1个人不缴费，而到2022年则变成每4个人中就有1个人不缴费；2018年将由超过2个缴费者来赡养1个退休者，而到2022年则需要不到2个缴费者赡养1个退休者。

近年来，我国学界、政策讨论的养老体制改革重点是国有资产收益划拨社保、延迟退休等措施。未来，养老保障制度还应当突出做实养老金个人账户，使账户产权更为清晰，实现“多缴多得”的正向激励。逐步做实养老金个人账户意味着养老保障体制从现收现付制为主向基金积累制为主转变，养老保障的待遇标准从DB型为主向DC型为主转变。

发展基金积累制的DC型养老计划有“一石三鸟”的政策效果。一是强调个人的养老责任，实现个人养老责任和收益的良好互动。二是将家庭部门的短期储蓄变成“长钱”，发展直接融资市场，有效支持“去杠杆”。据估算，2020年我国GDP将达到100万亿元，家庭金融资产将达到200万亿元。按照家庭资产负债表结构，30%的家庭资产将用于养老，资金规模大概为60万亿元。其中第三支柱个人账户留存的资金约为40万亿元。如果交给专业机构运营，假设配置20%进入股权融资市场，那么资金约有8万亿元。只要科学、综合、审慎地配置在股权融资中，就可以形成“长钱”，实现养老基金长钱和企业股权融资的期限的匹配，是企业部门去杠杆的重要驱动力。三是发展机构投资者，增强金融市场的稳定性。长期以来，我国的资本市场散户多、波动性大、炒作风气浓，削弱了资本市场的吸引力和服务实体经济的能力。机构投资者具有信息优势、规模优势，有较为专业和科学化的投资决策模式，行为更接近于有效市场假说中的“理性经济人”，其市场地位的提高将有利于促进金融市场健康稳定发展。

四、继续实行地方统筹，符合我国地区发展不平衡的基本国情

养老金体系收支情况的地区差异较大。数据显示，基金累计结余在各省之间的差距显著，还有进一步分化的趋势。一方面，广东、北京等东部高积累省份基金规模继续升高。人社部社保管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2016》显示，2016年广东城镇企业职工养老保险基金累计结余7258亿元，占全国总结余的19.6%。累计结余超千亿元的地区还有北京、江苏、浙江、山东、四川、上海、山西、安徽。这9个地区共计结余2.61万亿元，占全部累计结余的70.6%。另一方面，东北、西北部分省份结余耗尽风险加大。《中国社会保险发展年度报告2016》显示，2016年，养老金当期收不抵支的省份增至7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。社科院《中国养老金精算报告2018—2022》预计，2018—2022年“收不抵支”省份的个数为13～14个。(www.daowen.com)

短期来看，全国统筹虽然可以增强调剂基金余缺的能力以应对人口老龄化较为严重的地区的养老金收支缺口，但是长期来看道德风险比较明显，不利于养老金体系的长期可持续性。对养老金有结余的发达地区来说，没有“多缴多得”的激励机制，会损害缴纳养老保险的积极性。对欠发达地区而言，如果预期可以将养老金支付责任转嫁给中央政府，则会违规增加领取养老金待遇的人员。实际上，部分地区已经出现突击扩大领取养老金人数范围的现象。比较而言，地方负责的模式尊重地区经济发展水平差异较大的现实国情，养老保险缴费与退休待遇领取之间激励相容，更有利于维持养老金体系的长期可持续性。

五、继续实行地方统筹，有利于尽快落实国有资本划转社保基金的政策

从国有资本历史形成看，庞大的国有资产是老一辈工人“低工资、低福利、高积累”的成果。在2003年之前，由于扭曲的会计制度，国有企业的成本和职工的工资等均受到严格限制，畸高的账面利润很多是人为制造出来的，是对国有企业职工发放低工资以及在医疗、养老、住房等领域的欠账所形成的，这些账面利润又被用于投资。因此，为了弥补政府对医疗、养老、教育等领域的历史欠账，应多从国有资产划拨社保基金方面想办法，这是当前各界的主流意见。

将部分国有资本划转社保，有利于改善国有企业的公司治理结构。众多案例表明，国有企业50%以上股权控制在中央或地方财政管理部门手里，存在重大公司治理缺陷，往往会造成国有资产的重大损失。在很多市场竞争较充分的行业，以做大做强国企为名，大量运用公共财政资源而不注重公司治理，只会浪费公共资源；相反，如果把做大做强国企的着力点放在完善公司治理与相对控股，同样能实现做大做强国企的战略目标，并能腾出更多的公共财政资源用于民生短板。

“分层所有”的国有资本管理体制决定了地方统筹的社保体制更有利于落实国有资本划转充实社保基金的政策。在我国中央和地方财政分灶吃饭的情况下，中央管理的国有资本与地方管理的国有资本应是分级所有，按“谁出资谁所有”原则，由各级政府分别行使国有资本所有权，履行出资人职责。即使是全民所有制，例如，国有资本划转充实社保基金，其最终的实际受益人也不会是全民整体，依然是一个分层的概念。在我国国有资本“分层所有”的情况下，加上“治理半径”的存在，落实国有资本划转充实社保基金的政策需要地方统筹的社保体制配套。

六、在地方统筹制度下，通过提高养老金的可携带性，不会影响劳动力自由流动就业

中国是特大国，一省的人口和土地面积往往大于一个世界中等国家，中国的养老金制度设计很难找到可供参考的国际经验，因此应根据发展不均衡的大国国情，以自主设计为主。如果要进行国际比较，则只能参考大国经验。例如，欧盟提高养老金在各成员国之间可携带的做法值得我国借鉴。在欧盟统一市场内，各成员国一定程度上可以视为地方政府，由于各成员国的生活水平差异巨大，建立“大一统”的社会保障制度不切实际。在各国根据自身情况制定不同养老保险政策的前提下，《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号条例》等“欧盟社保法令”提出了六项规定，增强养老保险在各成员国之间的可携带性，确保各成员国的“个体行为”不会对在区内自由流动的人员产生消极影响。（1）暂时冻结。缴费人从A国迁徙到B国，以前的养老保险记录将由A国保留，而他在A国的历史缴费既不会转移给B国，也不会支付给他本人，这部分历史缴费将暂时“冻结”，直到他达到退休年龄，再按照规定标准向其发放。（2）分别支付。只要当事人加入某个成员国的养老保险计划超过一年，那么该国就必须在其退休时向其支付养老金。（3）比例支付。养老金的多少将根据当事人在该国参加养老保险的时间来计算。参加时间越长，领取的养老金就会越多。（4）最后接管。当事人退休前所工作的最后一个成员国将负责“接管”当事人在各成员国那些零散的（少于一年）养老保险期限。（5）累计计算。如果欧盟公民在一国参加养老保险的时间没有达到该国要求，那么他在其他成员国参加养老保险的时间也将计算在内。（6）居住地无关。养老金的领取资格与缴费人是否在支付国居住、在欧盟或者欧洲经济区居住都没有关系。所有的养老金必须按时全额支付，不得有任何形式的扣减、更改或拖欠。

参照欧盟的做法，我国在实现基础养老金全国统筹之前，可继续实行地方统筹。同一个居民在多地就业后退休，其统筹账户养老金待遇实行“各省分段缴费、分段计算待遇、集中发放养老金”。这种安排既可以提高劳动力市场跨地区就业的灵活性，又能够提高人们参加社保体系的积极性，扩大社保覆盖面，完善社会安全网。关于个人账户的转移问题，可在中央基本要求和原则框架内，由省级地方政府负责个人账户制度设计，包括转移规则。实际上，在互联网大数据时代，中国的支付体系已经达到世界先进水平，完全具备“分段计算，归集发放”的技术条件。

七、发展养老金投资运营，金融监管体系要分工合作

投资收益是补充养老金体系最具可行性的资金来源。养老保险基金收支的压力越来越大，需要靠“开源、节流”来实现养老保险制度可持续发展。增加养老金体系的资金来源主要有三个途径：一是提高缴费标准，但是与“降成本”的政策相冲突；二是国有资本划转社保基金做大战略储备，这牵涉许多利益主体，需要较长的时间；三是把已经归集起来的养老保险基金搞投资运营，获得投资收益，是目前最可行的措施。

以往的养老金投资政策过度追求“安全性”，受限于投资品种太少，收益十分微薄。过去，我国社会保险基金结余，除了留足一定期限支付外，只能购买国债和存银行，年化收益率只有3%左右。相比之下，2007—2017年，房地产的累计收益率高达766%，黄金的收益率为106%，沪深300指数收益率为97%，企业债指数收益率为78%，上证50指数上涨58%。上海2006年挪用社保基金的案件，一定程度上可以理解为地方政府追求养老保险基金结余更高收益率的尝试。

放宽养老金投资限制的步伐正在加快。2012年3月，广东成为首个地方养老金投资入市的试点省份，此后逐步扩大试点。2015年8月，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，实现了基本养老保险基金投资政策的突破，正式允许各个省份委托全国社保基金理事会管理其养老基金。到目前为止，已经有九个省跟社保基金理事会签订了委托投资合同，委托投资的金额是4300亿元，除了九个省签订合同以外，目前西藏、甘肃、浙江、江苏也计划委托投资运营，可以增加投资金额约1500亿元。

针对养老金投资运营，金融监管体系要分工合作。养老保险基金投资监管根据养老保险基金政策发展而发展。最初的第一支柱基本养老保险基金没有市场化投资，养老保险基金管理基本由政府财政部门担任，无须金融监管。随着第二支柱补充养老保险计划的发展，养老保险基金市场化投资得到快速发展，养老保险基金投资监管应运而生。在第三支柱个人养老计划中，参加群体分散化，投资标的多样化，养老保险基金投资监管的要求进一步提升。从世界范围看，养老保险基金监管总体经历了由“机构监管”向“功能监管”的转变。为保持金融监管的一致性，韩国、澳大利亚、日本等由金融监管机构统一监管，韩国是由金融监督管理局负责，日本是由金融厅负责，澳大利亚是由审慎监管局负责。在我国银、证、保分业监管体制下，应当按照“同类业务适用同等监管”的原则，针对机构准入尽快建立统一的规则。养老金投资运营机构参与资本市场的“行为监管”应由证监会负责，维护养老金投资运营的安全性，保护金融消费者权利。