在2002年之前，澳门博彩业一直由澳门旅游娱乐有限公司独家专营。为打破垄断，引进新的经营者、先进的经营思想和管理经验，澳门特别行政区政府于2002年3月28日、6月24日、6月26日分别与澳门博彩股份有限公司、永利度假村（澳门）股份有限公司、银河娱乐场股份有限公司签署《澳门特别行政区娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩经营批给合同》。自此，澳门博彩业进入了新的竞争时代。澳门赌权开放首先取决于“一国两制”“澳人治澳”和高度自治的方针，这使澳门的赌权开放变为现实。澳门特别行政区基本法第118条规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”这是澳门实现赌权开放最重要的法理依据。

澳门特别行政区娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩经营批给合同，是特区政府行政长官与博彩经营公司法定代表人，根据法律规定在公证员面前签订的。综观三份批给合同，虽然每份合同计23章100余条，但除少数条款（如合同主体、批给期限、投资计划、拨款比例等）外，其余内容基本相同，主要涉及四方面内容：

这部分内容在整个批给合同中具有总则性质。

1．标的

批给合同的标的是在中华人民共和国澳门特别行政区（下称“澳门特区”或“批给实体”）经营娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩。

2．类型

批给的类型包括经营娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩，但不包括互相博彩、向公众提供的博彩活动、互动博彩、在船舶或航空器上进行的幸运博彩或任何其他方式的博彩、投注或博彩业务等。

3．期限

批给合同的期限为20年。

对承批公司的规定主要涉及资质要求和义务责任两方面内容：

1．资质要求

承批公司必须按照法律规定，在批给期间内保持适当资格和财力，以便有效履行义务。承批公司住所必须设在澳门特别行政区，并须维持股份有限公司形式，公司资本应维持不少于澳门币2亿元。如行政长官认为有需要而命令增加公司资本，承批公司必须增加。承批公司必须接受特区政府的长期监察及监管。拥有承批公司5％或5％以上公司资本的股东、董事及在娱乐场担任要职的主要雇员，应按照法律规定，在批给生效期间内保持其适当资格。

承批公司发行债券，须经政府许可。承批公司或承批公司为控股股东的公司，不得在证券交易所上市，但经政府许可者除外。承批公司对其财力及融资有关的一切风险，独立承担责任。承批公司必须取得所需融资，以便准时及完全履行其须承担的各项义务，必须保持法律所要求的储备金，并须切实执行批给合同中确定的投资计划。

2．义务责任

合同规定承批公司必须履行的义务和责任主要有十余项，散见于合同各处，主要包括依法管理、提供信息、缴纳溢价金和博彩特别税、提供担保、订立保险合同、保管财产及土地等自然资源、保密、设立投诉簿册、尊重工业产权及知识产权、禁止做出限制竞争的行为等。

此外，承批公司必须在政府规定的期限内，编制雇员的职业培训计划。在从事其业务时，承批公司只能在经许可的娱乐场及其他博彩区域经营娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩。承批公司应以公正、诚实及不受犯罪活动影响的方式，适当经营及操作娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩；在管理及操作中，必须雇用具备适当资格且能承担责任的人；必须维护及保障澳门特别行政区在税收方面的利益。

关于特区政府的规定主要涉及监察权力、合作义务及暂时行政介入等方面。

1．监察权力

政府对工程的执行情况，尤其是对工作计划的执行及材料、系统与设备的质量进行跟进及监察，对承批公司履行义务情况进行监察、监督和监管。政府或政府委托机构有权自由进入承批公司设施的任何部分自由查阅及查核承批公司的会计或簿记。

2．合作义务

政府必须与承批公司合作，以便承批公司能履行其法定义务及合同义务。批给实体有义务在2009年4月1日前不作出娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩经营批给，从而使批给的数目在任何时间均不多于三个。

3．暂时行政介入

这项权力是在承批公司无法正常开展经营活动时行使的。批给合同规定，如承批公司未经许可且非因不可抗力的情况而全部或部分终止或中断经营所批给业务，或出现影响所批给业务正常经营的严重混乱或不足的情况，政府可直接或通过第三人代替承批公司，并确保所批给业务的正常经营及采取必要措施以保障本批给合同的标的实现。

实际上，关于特区政府权力、义务的规定不限于此。因为，承批公司的义务对特区政府而言，大多可视为特区政府的权力。

主要涉及合同的修订、合同的解除、不履行合同的责任及批给的赎回等内容。

1．合同的修订

批给合同可在政府与承批公司做出磋商后依法修订。如在关于合同规则的有效性、适用、执行、解释或填补等事宜上出现问题或分歧，订约双方必须进行磋商。

2．合同的解除

批给合同的解除分双方协议的解除和因不履行的单方解除两种情况。政府与承批公司可随时通过双方协议解除本批给合同。在承批公司不履行法律或合同规定的基本义务的情况下，政府可单方解除批给合同，终止批给。如承批公司因不履行而单方解除本批给合同，导致有关娱乐场以及用于博彩的设备及用具，均立即无偿归属批给实体。

3．不履行合同(www.daowen.com)

如因可归责于承批公司的事实而不履行合同义务，承批公司须接受法定的或合同规定的处罚，如有损害发生，承批公司必须对此负责。

4．批给的赎回

政府自批给的第15年起可以最少提前1年通知承批公司赎回批给，但法律另有规定者除外。批给实体因赎回而享有及承担承批公司在上述通知日期前因有效订立的法律行为而产生的一切权利及义务。批给赎回后，承批公司有权获得合理及公平的损害赔偿。

澳门博彩经营批给制度由系统的法律框架组成，该法律框架包括娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩经营法律制度、第26/2001号行政法规、进行幸运博彩的施行规则，尤其是第16/2001号法律第55条所指的规则、第16/2001号法律的其他补足性法规，以及本批给合同。批给合同仅受澳门特别行政区法律的约束。承批公司必须遵守澳门特区的适用法例，并放弃援引澳门特区以外地方的法例。

在管辖权上，承批公司承认及服从澳门特区法院的专属管辖权，放弃在特区以外地方的任何法院提出诉讼。

合同规定，承批公司必须缴纳一定比例的拨款，以促进、发展或研究文化、社会、经济、教育、科学、学术及慈善活动及发展澳门城市建设，推广旅游和提供社会保障。为执行投资计划而聘用企业及工人时，特区政府须优先聘用长期在澳门从事业务的企业或本地企业及本地工人。这些规定均有利于澳门特别行政区第16/2001号法律中“促进澳门特别行政区之旅游、社会稳定和经济发展”目的的实现，兼顾了澳门博彩业的发展与社会公共利益的维护。

批给合同内容主要涉及批给的标的、类型及期间；娱乐场及其他博彩区域的经营及运作地方；承批公司和管理公司的权利及义务；监察承批公司义务的履行；批给的撤销及中止等方面。许多合同条款具体入微，程序比较规范，约束力和可操作性较强，如合同规定，“承批公司必须在娱乐场及其他博彩区域安装经博彩监察暨协调局核准的电子监视及监控设备；为此，承批公司应向该局提出书面申请；申请书应指明拟安装的设备，并附具有关的技术规格说明；而博彩监察暨协调局尚可随时要求提供上指设备的样机或样品”。“尽快将可能影响承批公司正常运作的任何情况通知政府，例如：关于承批公司的清偿能力或偿还能力的情况；针对承批公司、其任一董事、拥有其5％或5％以上公司资本的任一股东及其在娱乐场担任要职的任一主要雇员而提起的任何司法诉讼程序；承批公司知悉的在其娱乐场及其他博彩区域实施的构成犯罪或行政违法行为的任何行为或事实”等，都体现了这一特点。

批给合同中的条款大多数是关于双方的权利和义务之规定。由于博彩经营活动的特殊性，合同更加偏重于对承批公司责任和义务的要求。在三份批给合同中，约有90％的条款是针对承批公司提出的各种具体要求和承批公司需承担的责任和履行的义务。这些义务包括管理方面的义务、纳税的义务、提供信息的义务、担保和保险的义务、财产方面的义务和保密的义务等。由于合同期限较长，权利义务关系比较复杂，涉及澳门社会各方面的利益，因此需要合同双方当事人密切合作，真诚配合，以促进合同目的的实现。

娱乐场幸运博彩经营的批给合同，是通过澳门特区行政长官或获授权签署批给合同的政府成员，与承批公司代表签订公证书而订立。公证书应在财政局的记录簿册内载明，并由财政局的专责公证员担任公证官员。

由政府统筹，以公证契约形式签订博彩经营批给合同，订立法律条文，既体现了特区政府对此事项的重视和关注，又体现了批给合同的严肃性，有利于批给合同标的的顺利实现，同时也可使博彩业的形象得到较正面的提升。

数据显示，以回归前的1999年为基数，到2007年，博彩总收入8年间增长了6倍，博彩税增长了8倍，博彩业就业人数增长了3.6倍，博彩业的经济比重由1999年的25.38％增加到了54.59％。另外，随着博彩产业的大发展，博彩业在整个经济中的比重也迅速提高。博彩业在GDP中所占的比重，由回归前1999年的25.38％提高到2008年上半年的65.53％；博彩税收占财政收入的比重由1999年的19.53％提高至2008年上半年的85.34％⁽¹⁾。

博彩业的开放，有助于提升澳门作为旅游城市的形象，对于增加政府财政收入，扩大社会就业面，以至整体经济社会发展带来正面的积极影响。因此，在一个相当长的历史时期内，澳门仍将继续其以博彩业为龙头的产业政策。但凡事有利必有弊。目前，博彩业一业过于独大和经济适度多元之间的矛盾已经成为澳门面临的最主要矛盾之一，博彩业的发展显得有些畸形，已经不符合科学发展观“全面协调可持续”的要求。“随着澳门更多地在建赌场投入运营，随着世界特别是亚太地区更多的国家和地区开放赌业，澳门的博彩业，无论是贵宾厅还是中场，其利润率水准将不可避免地趋于下降。‘开赌即赚’的神话，将在世界范围内破灭。赌业利润水准的下降将对澳门以赌税为核心的现行财政体制提出严重挑战。”⁽²⁾“博彩业并不如一般人所想的是经济救世主。即使在50年代的极为混乱的拉斯维加斯，其吸引之处并非赌博的本身，而是这个城市本身所具有的神秘感。……博彩业是内华达州旅游业的经济推动力，但它并不是旅游业的支架。这个州的经济增长与健全的经济是有赖于其非博彩行业的吸引力，而博彩业则为相关的投资提供了所需的资金。”⁽³⁾鉴于此，澳门需要持之以恒地实施“以旅游博彩业为龙头、以服务业为主体，带动其他行业协调发展”的产业政策。

发达国家博彩业的发展史表明，博彩业会对其他产业产生极大的消费替代及行业吞噬效应。因此，“我们不能把目光放在GDP的增长，因其不代表一切，更谈不上等同于社会的全面发展”⁽⁴⁾。在土地政策方面，近年来，澳门为了发展博彩旅游业，对旨在发展博彩业及旅游娱乐项目的土地批给均豁免公开竞投。这间接导致远离赌场的传统旅游旺点游客流失严重，使旅游业发展失衡。因此，在当前繁荣与深层矛盾的关系上，要未雨绸缪，加强防范意识，避免经济结构的过于单一，防止澳门经济过分依赖博彩业。要努力增强澳门经济抵御风险的能力和后劲，促进澳门社会的和谐稳定。基于此，目前澳门特区政府不宜再增发新的赌牌、签订新的博彩合同。土地批给不能只倾向于博彩业，而应从有利于促进产业多元化、平衡经济发展和公共利益出发，实施土地批给制度。

从总体上看，澳门特区政府与三家博彩公司订立的博彩经营批给合同是详细周密的，但在某些方面还需进一步完善。

其一，批给合同对承批人作了很多承诺性规定，但对这些承诺的执行，合同上并没有写明，政府也没有具体的监督措施，这样承批人对原来承诺的严格兑现，其能否实现和实现的程度就处于无人监管的状态，政府应对此加强督促和监管。

其二，承批公司在合同中虽然承诺“在所有项目中使用具素质的劳动力”。但在实践中，不少博彩从业员职位对工作经验和学历并无特别要求。薪酬优厚的赌业不但吸引了在职及待业人士，还导致部分在读大学生及中学生中途辍学投身博彩业。目前，博彩从业员已超过公职人员成为澳门最大的职业群体，约4万人在赌场工作。当中，从事博彩业的年轻人占澳门青年就业人口两成。在赌场工作的年轻人中，接近一半（43％）年龄只有18—25岁。这一现象已引起各界的广泛关注。如果劳动力大量涌向技术含量不高的博彩业，澳门的可持续发展将大受影响。澳门博彩业急速发展带来的人员流动剧增，结构性失业、雇员教育程度低和技能老化等问题亟待解决。政府应重视提升澳门的竞争软实力，在强化人力资源社会性培训同时，应要求博彩公司坚持岗前培训、在岗培训，使培训制度化，以尽可能地提升劳动力的素质。

其三，尽管合同中有“禁止作出限制竞争的行为”之规定，但条文略显简单，而且缺乏罚则性规定。竞争是市场经济的本质特征，正当竞争是经济发展的动力，有利于优胜劣汰，维护市场中竞争各方的利益平衡和保护消费者的根本利益，从而促进社会的不断进步。但是有竞争就可能存在一方违背市场竞争规则和诚实信用原则的行为，即不正当竞争行为。这种行为扰乱正常社会经济秩序，阻碍社会和经济的发展。在博彩业蓬勃发展的现状下，通过完善法规引导博彩企业的良性竞争，反对不正当竞争，形成公平的竞争机制去促进博彩业的发展和达致各方的共赢，保护经济秩序和社会发展，是十分必要的。

各承批公司“均应该定位于寻找出与竞争对手不同之处，找出自己的独特擅长的优势加以发挥至尽。自己的独特性的价值链让对手不可模仿，从而形成自己的核心竞争力立于不败之地”⁽⁵⁾。“设计澳门的竞争机制时要考虑到市场份额的竞争，还要考虑到博彩行业原材料竞争的特殊性。若竞争是围绕着花色品种和服务质量方面的话，则能较大提升澳门整体的竞争力。”⁽⁶⁾

其四，政府应加强对娱乐场的监管，消除博彩业带来的负面社会影响。有研究表明，博彩业在带动经济发展的同时，也造成很多社会问题，如治安恶化、腐败和有组织犯罪频发、环境污染、传统文化没落、社会价值观扭曲、问题赌徒增多等。因此应大力加强政府的导向作用。政府应充分发挥博彩监察协调局的职权，并设立由官、民、商三方组成的监管机构，以加强对娱乐场的监管，更多从社会角度出发监管博彩业，全方位加强对博彩业的管理。政府还应拨出部分博彩税款给非政府组织，改善和提高居民的生活质量，支持有关问题赌徒的研究、预防和治疗，消除博彩业带来的负面社会影响。政府还应加强对青少年的辅导教育，向他们灌输正确的就业观念，协助他们建立正确的价值观，预防染上赌瘾。

此外，政府应积极引导博彩业走向升级换代，向“综合旅游模式”发展，把澳门打造成集赌、玩、乐、赏、展于一身的休闲娱乐及会展中心。美国赌王史蒂夫·温曾指出：“拉斯维加斯之所以存在，是因为它拥有美国人所喜欢的一切，人们在这里各取所需。”“人们永远不会把这座独特的城市与其他地方混同起来、浪漫、时髦，永不褪色，永在顶峰。”⁽⁷⁾据统计数字显示，到澳门来纯为赌博的只占游客的一成以上，大部分人是兼来度假和消遣的。因此，澳门在继续发展博彩业的同时，必须以本身的文化特色为基础，增强博彩业的娱乐休闲功能，注意配套产业的协调发展，推动博彩业朝着健康化、规范化、专业化、多元化及可持续方向发展，缓解澳门经济对博彩业的过分依赖。澳门特区行政长官何厚铧在特区立法会作2007财政年度施政报告时曾表示，澳门并非朝着单纯的博彩中心方向发展，博彩税收的增加更非施政的唯一目标。博彩业只是澳门综合旅游的一个组成部分，特区政府将采取更多有效而恰当的引导鼓励措施，尽力推动博彩业和其他行业在良性互动中共同发展。这是对澳门博彩业的理性定位，也是澳门博彩业未来发展的目标和方向。

（本文原载于澳门《一国两制研究》2011年第4期。）

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(1) 郝雨凡、吴志良：《澳门经济社会发展报告（2008—2009）》，社会科学文献出版社2009年版。

(2) 同上书。

(3) 澳门研究中心：“博彩竞争与社会整体利益论坛”，《澳门研究》2004年第23期。

(4) 同上。

(5) 陈海权、王世伟：“赌权开放后澳门博彩业的竞争战略探析”，《特区经济》2005年第7期。

(6) 澳门研究中心：“博彩竞争与社会整体利益论坛”，《澳门研究》2004年第23期。

(7) 张湛彬：“中国博彩业公共政策的初步分析”，《经济研究参考》2002年第61期。