盐池县“三位一体”金融扶贫模式，紧紧围绕“党政主导、厚植诚信、产融结合、风险防控、保险跟进、改革创新”的总体思路，大力发展普惠金融，探索“信用+金融+产业”三位一体的金融扶贫新模式，走出了一条依据互助资金构建金融扶贫诚信环境、依托金融创新推动产业发展、依靠产业发展促进贫困群众增收致富的新路子，实现了依托金融创新推动产业发展，依靠产业发展促进农民增收的目标。

1.党政主导抓落实

为了做好扶贫小额信贷工作，盐池县委县政府认真贯彻中央和自治区扶贫开发有关精神，积极发挥政治优势，党委和政府主动作为，与银行等金融机构密切合作，调动基层组织积极性，将金融扶贫作为打赢脱贫攻坚战的核心举措，建立起“信用+产业+金融”的三位一体金融扶贫“盐池模式”。

一是党委政府强力推动。盐池县委县政府以中央和自治区扶贫开发有关精神为指导，把金融扶贫作为打赢脱贫攻坚战的关键一招，先后7次专题研究部署金融扶贫工作。党的十八大以来，盐池县相继出台了《盐池县金融发展规划》《盐池县加快扶贫开发实施意见》等一系列政策文件，在构建金融扶贫体系、制定优惠政策、防范金融风险等方面提出了一系列创新举措，形成了较为完善的金融扶贫政策体系。

二是金融机构聚力攻坚。盐池县5家金融机构在县委县政府的支持下，抓住农村金融市场机遇，积极参与脱贫攻坚工作，为建档立卡贫困户量身定做金融产品。为防范金融风险，县委县政府通过采取设立风险补偿金与评级授信相结合的方式，解除了银行等金融机构向贫困户发放贷款的后顾之忧，确保扶贫小额信贷六个政策得到全面推广落实。

三是基层组织示范引领。贫困户和普通民众对扶贫小额信贷政策知晓率低是制约金融扶贫的一个重要因素。对此，盐池县以“强龙工程”为依托，坚持通过党建带动扶贫，在全县范围内探索建立党员“1+1”“支部+合作社+贫困户”等助贷扶贫模式，还通过把支部建到金融链、产业链上，充分发挥村“两委”、驻村工作队和党员干部的带动作用，提升基层党组织的综合服务水平，把基层党建与金融扶贫密切结合在一起。例如，盐池县大坝村党支部积极协调两家龙头企业发展黄花菜订单收购、连片承包、加工销售，引导建档立卡贫困户贷款种植黄花菜，2016年、2017年连续两年每亩平均收益达到6000元以上，成为当地贫困群众脱贫增收的主导产业。

2.厚植诚信强支撑

贫困户想脱贫，但脱贫得靠产业支持，发展产业得靠金融助力，贫困户难以发展产业的痛点往往在于信贷这一关过不了。盐池县坚持“扶贫先扶志”，把提高贫困户诚信意识作为推进扶贫小额信贷的“总开关”。为加快农村信用体系建设向纵深发展，盐池县建立了“四信评级”的农村信用体系。其目的在于改善“三农”金融服务，优化农村信用环境，健全政策支持体系，推动形成“多方共建、辅助银行、助力三农、服务地方”的信用保障服务机制，为农村经济发展营造良好的信用环境。

盐池县“四信评级”的内容是：对信用乡（镇）、信用村、信用组、信用户的评定，其中信用乡（镇）、信用村的评定主要以信用组、信用户的评定为基础。四级信用评定是按照“坚持标准、规范运作、强化监督、成熟一个、评定一个”的原则，坚持政府主导、人行推动、专业银行参与、乡村配合、共建共享的模式进行运作。

四级信用评定，信用乡（镇）、信用村、信用组、信用户分别有不同的评定标准。

第一，信用户评定标准。信用户的评定标准主要依据《盐池县信用户评分参考标准》中的指标进行评分，实行百分制，主要包括：（1）基本情况（占10%），包括评定对象的年龄、学历、婚姻和健康状况。（2）家庭收入及资产负债情况（占30%），包括评定对象的家庭收入等总资产及资产负债率。（3）信用状况及参保情况（占50%），包括有无不良贷款和对外担保情况。（4）遵纪守法（占10%），包括各种欠账、赌博、吸毒、邪教、近3年有无拘留或犯罪记录、有无参与聚众上访，在本村内有无重大不良影响、不良嗜好及司法诉讼记录等情况。

按信用评分得分高低将信用户分为四个级次，具体见表5-6。

表5-6　信用等级与信用得分

第二，信用组的评定标准。主要内容包括：（1）信用户数量占全村总户数的70%以上，同时AA级以上的信用户占比达到全村民小组50%以上。（2）本村民小组农户贷款面达35%以上。

第三，信用村的评定标准。主要内容包括：（1）本村信用组比例在70%以上。（2）本村不良贷款率在5%以下；无拖欠贷款本息的农户占辖内总数的95%以上；村级经济组织无不良贷款，以及为他人担保的贷款能履行担保义务。（3）村党支部和村委会团结务实，群众威信高；关心支持金融机构的各项工作，积极协助金融机构组织资金、清收贷款、协助开展资信评定工作；村内社会治安状况良好。

第四，信用乡（镇）的评定标准。主要内容包括：（1）辖区内信用村数量占本乡镇总数的50%以上。（2）本乡（镇）不良贷款率在5%以下。（3）乡（镇）党委、政府支持金融机构工作，乡（镇）所属企业及有关职能部门无不良贷款，协助开展资信评定工作，全乡（镇）社会治安状况良好。

信用户、信用组、信用村、信用乡（镇）的等级评定，实行层级评定。一是信用户、信用组的评定。由各村评议领导小组依据《盐池县信用户、信用组评分参考标准》打分评出后，填制《盐池县信用户、信用组信用等级评定表》，将初评结果报送至盐池县农村信用体系建设领导小组办公室审定，经领导小组召开专题会议研究，以正式文件发布后方可认定。二是信用村的评定。由各县信用体系建设信用评定领导小组依据“信用村的评定标准”开展评定，填制《盐池县信用村评定表》，并将初评结果报送至盐池县农村信用体系建设领导小组办公室审定，经领导小组召开专题会议研究，以正式文件发布后方可认定。三是信用乡（镇）的评定。由县信用乡（镇）评定领导小组依据“信用乡（镇）的评定标准”开展评定，填制《盐池县信用乡（镇）评定表》，将初评结果报送至盐池县农村信用体系建设领导小组办公室审定，经领导小组召开专题会议研究，以正式文件发布后方可认定。

2016年，全县完成所有农户“四信评级”全覆盖。共评出信用乡镇8个、信用村92个、信用组512个、信用户4.1万户。特别是将精神文明和党员评星定级纳入信用评价，助推了村风、民风的转变。获得四级信用的单位可以获得优惠政策奖励。在社会管理方面，凡入伍、入党、文明户、劳动模范评优评先等，优先从信用户中推荐产生。在金融支持方面，金融机构在安排信贷计划、分配支农再贷款或调剂资金时，优先考虑信用乡（镇）、信用村、信用组、信用户的需求，给予贷款优先、利率优惠、额度放宽的信贷支持。在财政支持方面，县财政按照国家相关扶持政策给予信用户信贷贴息扶持政策，给予信用村村委会和信用乡（镇）政府一定金额的工作经费奖励。

值得注意的是，盐池县打破传统的评级模式，向建档立卡贫困户放宽了评级授信条件，降低了准入门槛。建立了“631”评级授信模型，把原来的授信模式中诚信度占10%、资产状况占60%、基本情况占30%，分别调整为诚信度占60%、资产状况占30%、基本情况占10%（如图5-4所示）。

图5-4　创新“631”评级授信模型

图5-5　11项具体操作流程

为了把基础工作做扎实，盐池县出台了《盐池县农村信用社合作联社贫困户评级授信管理办法（试行）》，制定了11项具体操作流程（见图5-5），试行“一次摸底、四级评审、两轮公示”。“一次摸底”即由扶贫办、信用联社、互助社组成评审小组，先对贫困户进行逐户摸底调查；“四级评审”即由村互助社、县扶贫办、乡信用社、县信用联社逐级评审；“两轮公示”即村“两委”公示、信用社公示。评级授信分为：A级贷款额度为10万元以上；B级贷款额度为5万元—10万元；C级贷款额度为2万元～5万元；D级贷款额度为2万元以下，每2—3年重新评定一次（如表5-7所示）。

表5-7　盐池县评级授信模式

续表

2016年5月末，盐池县金融机构人员与基层干部相互协作，逐村逐户开展贫困户评级授信工作。历时5个月，把所有农户的信用情况由低到高分为A、A+、AA、AAA四个等级进行信用评级，总共评级11203户，完成了全县全部建档立卡贫困户的信用等级评定和授信工作，对评级较高的农户在贷款额度和利率上实行优惠。盐池县农村商业银行对被评为A级、B级、C级的8720户贫困户给予授信支持，授信额度达4.6亿元，向贫困户发放贷款3.2亿元，其中A级占17%（1482户），B级占39%（3401），C级占37%（3226户），D级占7%（611户）。

新的评级授信制度破解了农村金融信用体系共建共享的难题，特别是将精神文明（遵纪守法）纳入信用评价，助推了村风、民风转变；同时结合“智慧扶贫综合管理服务平台”建设，将信用评级及金融贷款情况及时录入平台、实时共享，促使了政府和金融机构的良性互动，破解了农村金融贷款精准统计的难题。

3.产融结合促增收

盐池县抓住国家实行金融扶贫的政策机遇，充分发挥党政主导作用，与信用社、农业银行、宁夏银行、邮储银行、村镇银行等金融机构和龙头企业进行衔接沟通，以滩羊、黄花菜、小杂粮等特色产业为纽带，为建档立卡贫困户发展产业提供贷款支撑。

自2006年以来，盐池县在互助资金上已经取得了很大的成绩。项目村从2006年的3个增长到2016年的102个；受益群众从2006年的450户增长到2016年的1.48万户；资金总量从2006年的80万元增长到2016年的2.22亿元，累计达到5.2亿元。在互助资金不能满足需求的情况下，由互助社推荐贫困户到信用社优先办贷，信用社根据信用状况给予放大最高10倍的贷款，最高一户可贷款10万元，并根据额度给予不同档次的优惠，财政给予贴息（2万元以下给予5%的贴息）。2012年，盐池县被指定为“千村信贷·互助资金”金融创新扶贫工程试点县。这项工程旨在针对通过互助社借款仍不能满足发展需求的贫困户为对象，由互助社推荐，盐池农商行给予互助社借款金额最高10倍的贷款支持，小额贷款最高可达10万元。

此外，盐池县农村商业银行与县财政合作，创新财政资金支持模式。采取“双到”资金与互助资金“捆绑”运行方式，将“双到”资金注入互助社作为入股资金，使“双到”资金成为贫困户向互助社和农商行申请贷款的“资本”，“信用”成了贫困户融资的保障。截至2018年10月，盐池县设立互助资金项目的行政村共92家，与盐池农村商业银行有信贷合作关系项目村达88个，占全部项目村的92.6%。自2012年“千村信贷·互助资金”项目运行以来，累计发放贷款20154户16.16亿元，解决了贫困群众发展生产的资金短缺困难，同时让广大贫困户将“有借有还、再借不难”的观念根植于心。小额贷款的运作模式是以互助资金为担保基金，通过盐池县惠民信贷公司放大10倍的贷款批发给互助社，互助社再放贷给农户。2018年盐池县扶贫小额信贷贷款余额达到36亿元，符合贷款条件的建档立卡贫困户贷款率达到90%以上，贷款余额达到8亿元，符合贷款条件的建档立卡贫困户户均贷款9万元，实现了应贷尽贷，最大限度地满足了小微企业、新型经营主体和农户的产业发展资金需求。

在解决了农户发展资金问题后，盐池县立足实际，创新融资担保模式，实施融资撬动，助力龙头企业发展。盐池县通过成立滩羊集团公司向国家政策性银行批量贷款，再由滩羊集团公司把贷款分贷给企业，解决龙头企业融资难题，支持企业用于市场开拓、品牌打造、扩大养殖等滩羊产业全体系建设（见图5-6）；整合2000万元的扶贫产业助贷金，撬动银行2亿元的信贷资金，做大“资金池”容量，对新型经营主体执行3年期基准利率，最高可贷款500万元。同时，盐池县还明确要求新型经营主体每贷款10万元，需带动1户建档立卡贫困户人均年增收3000元以上。

盐池县积极鼓励支持人保财险公司投身助力脱贫攻坚，其出资5000万元开发了助推滩羊产业发展的金融信贷产品，主要针对滩羊产业新型经营主体、养殖农户进行放贷，实行10万元以上5.5%优惠利率，政府贴息3%的优惠政策，为全县滩羊产业构筑低成本、高保障的融资支持。此外，盐池县还成立中民融盐扶贫担保公司，政府注资5000万元，社会融资2.5亿元，形成3亿元的扶贫担保基金，对建档立卡户免担保费，对涉农小微企业和新型经营主体减免担保费，支持全县特色产业发展；整合2000万元特色优势产业风险担保基金，对发展特色优势产业的新型经营主体执行200万元以内基准利率上浮不超过30%的贷款，对发展特色优势产业的致富带头人执行10万元—50万元基准利率上浮不超过30%的贷款，政府贴息3%的优惠。(www.daowen.com)

图5-6　盐池县企业支持体系

通过以上金融创新与操作，盐池县积极协调银行对龙头企业、合作社等给予信贷优惠支持。鼓励发展“企业+贫困户+基地”和“企业+贫困户+合作社”等多种模式，引导企业把贫困村作为种养殖基地或成立合作社，由企业向银行获得贷款授信，委托银行为农户发放贷款，实行“订单式”种养，实现了“企业+贫困户”的融合发展。在坚持“普惠+特惠”的原则下，盐池县产业发展打开了新局面，迈上了新台阶，良好的金融模式为建档立卡贫困户发展产业提供贷款支撑，实现了产业发展支持“全覆盖”。

4.风险防控做保障

为进一步巩固提升金融扶贫模式，扩大评级授信覆盖面，实现建档立卡贫困户扶贫小额贷款免担保、免抵押的目标，突破商业银行贷款60岁的年龄限制，鼓励县内银行对建档立卡贫困户发展产业进行信贷支持，实现扶贫小额信贷可持续发展。盐池县把风险防控放在重要位置，围绕贷款“有需求、贷得出、能收回”，完善扶贫小额贷款风险防控网络。

所谓“免担保、免抵押”贷款，其程序是，一申请：建档立卡贫困户向村委会和银行同时提出申请；三推荐：村委会收到贷款申请后向乡镇推荐、乡镇向扶贫办推荐、扶贫办向银行推荐；四审核：村委会、乡政府、扶贫办和银行四个部门分别进行独立审核（见图5-7）。在各部门审核合格以后，最后向贫困户发放贷款。

图5-7　盐池县贫困户免担保、免抵押贷款模式

为了实现有发展意愿的建档立卡贫困户免担保、免抵押贷款全覆盖，特别是解决60岁以上和非恶意“黑名单”贫困户贷款风险补偿问题，降低银行放贷风险，出台了《盐池县建档立卡贫困户扶贫小额信贷风险补偿基金管理办法（试行）》，整合县政府、企业资金5000万元设立县级风险补偿金，与各涉农银行签订合同，建立风险补偿合作关系，让有发展意愿的建档立卡贫困户免担保、免抵押就能在银行获得贷款。因重大灾难、重大疾病等不可抗力因素造成不能偿还的，由风险补偿金和商业银行按照7∶3的比例分担。

风险补偿基金适用于全县所有具有独立民事行为能力，且在与扶贫小额贷款风险补偿基金有合作关系的商业银行贷款的建档立卡贫困户。银行获得补偿的条件是：（1）经办银行以不低于风险补偿基金10倍的比例对符合条件的建档立卡贫困户发放贷款。（2）贷款利率上浮比例不得超过同期同档次贷款基准利率的20%。（3）不得以保证金、咨询费、评估费等任何形式提高或变相提高贷款成本。（4）贷款周期不超过2年，单户贷款金额不超过5万元。银行向贫困户发放的扶贫贷款到位后，财政将扶贫风险补偿基金按照贷款实际发放金额的10%存入合作商业银行，并与商业银行签署存款协议。当发生贫困户不能偿还贷款的时候，经办银行不得自行从扶贫风险补偿基金账户中划转代偿。贫困户的贷款损失由基金主管部门、贷款人推荐乡镇、扶贫办和经办商业银行共同认定，认定结果需向社会进行公示。对因不可抗力造成的贷款损失，经按法定程序清偿，仍不能追偿的，确定为损失类的贷款本息，由扶贫小额贷款风险补偿基金和经办商业银行按照7∶3的比例分担。

5.保险跟进兜底线

虽然近十几年来，盐池县的基础设施建设有了较大发展，但恶劣的自然条件和脆弱的生态环境始终制约着盐池县人民生产和生活的进一步改善，再加上长期以来群众身体健康素质较弱，文化素质普遍较低，使得抵御风险的能力十分有限。如图5-8所示，疾病、缺技术、意外灾害三种因素在盐池县贫困户致贫的各种原因中所占比重较大。

图5-8　盐池县贫困户致贫原因分布情况

为提高全县农业人口风险保障水平，帮助贫困人口摆脱因病、因灾、因市场价格波动等致贫返贫的困扰，2016年，盐池县在总结提升扶贫小额贷款模式的基础上，针对盐池滩羊肉市场价格波动较大、因灾因病因婚致贫比重大、贫困群众发展信心不足、能力不强等因素，按照“保本、微利”的原则，与驻地保险机构合作在宁夏回族自治区率先创新了“扶贫保”，为建档立卡贫困户量身打造了特色农业保、羊肉价格保、大病医疗补充保等12种扶贫保险（见图5-9）。

图5-9　盐池县扶贫保模式

盐池县扶贫保的基本原则是：在风险可控的前提下，从实际出发，整合各类资金，坚持“政府引导、市场化运行、保本、微利”的原则，充分发挥保险行业优势，实现全县农村居民扶贫保全覆盖，做到脱贫路上零风险。

如图5-10所示，关于特色农业保、滩羊肉价格保、大病补充医疗保等扶贫保险，根据“精准定制、丰富险种”的理念，为满足广大群众不同的需求，盐池县保险部门实行了“菜单式”保险推广模式。

图5-10　盐池县“2+X”菜单式扶贫保

在“2+X”菜单中，“2”即家庭综合意外伤害保险和大病补充医疗保险两个人身保险必须投保，这两个险种全县农村居民全覆盖；“X”即剩余其他10个险种，农户根据需求进行投保。2018年盐池县脱贫攻坚扶贫保政策，对建档立卡贫困户和一般农户两个人身保险全额补贴；对“X”扶贫保险中产业保险群众自筹部分政府补贴40%。表5-8则显示了盐池县2018年扶贫保险实施方案各险种的保险责任。

表5-8　盐池县2018年扶贫保险实施方案各险种的保险责任

续表

设立扶贫保一方面是为了降低农户负担，另一方面是为了逐步转变群众的保险意识，实现扶贫保险由财政补贴向农民自愿转变，形成完善的人身和产业保险体系，不断提升扶贫保的投保率。