党的十八大以来，盐池县结合本地实践与上级要求对互助资金，在财务管理和组织管理方面不断创新改进，为互助资金在全县范围内推广和稳定运行奠定了良好的制度基础。

1.财务管理创新提高运作效率

规范占用费的使用。互助社作为在民政部门登记注册的非营利性社会组织，不得有吸储、分红等金融运作行为。因此，取消占用费收益40%用于农户入股分红的规定。在占用费的收益分配上，首先，规范了相关操作称谓，把原来的“公积金”称谓改为“运行成本”，“滚入本金”部分改为“公积金”，增加“公益金”分配科目。其次，占用费收益的分配，40%作为公积金转入本金，用于吸纳新项目户、扶持贫困户和鼓励先进项目户发展生产；20%作为公益金，用于扶持贫困户或村内的公益事业；40%作为运行成本，用于互助社的办公费和管理人员误工补助等支出。最后，占用费收益的分配使用需经社员大会讨论决定，使用情况需公示公开。2015年，各互助社用于管理人员误工补助费用不得超过运行成本的70%。

2012年，盐池县在试点工作中发现全县互助社普遍存在占用费率过低的问题，不能满足互助社正常运行和持续健康发展的要求。根据人民银行公布的一年期贷款利率（年息6.56%）和互助社运行的实际需求，盐池县把互助资金占用费率从不高于人民银行公布的一年期贷款基准利率的150%调整为月息8‰。到2015年，互助社社员借用互助资金只需交纳政府补助和其他渠道投入部分的资金占用费，社员交纳的互助金部分不再收取占用费。根据人民银行公布的贷款基准利率和互助社运行的实际需求，互助资金占用费按月利率7‰左右执行，具体占用费率由各互助社理事会召开社员大会确定。2017年又进一步对占用费使用做了调整，其中互助社所提取的公益金先用于为互助社社员购买保险，剩余部分可转入村集体经济。公益金转入村集体经济必须召开社员大会，经三分之二以上社员同意后可将其纳入村集体经济收入，解决空壳村的问题。转入村集体经济的公益金主要用于村公益事业、文化活动等支出。

调整社员交纳互助金比例。由于取消了分红，盐池县不再使用互助资金股份概念。互助社社员交纳的“入股资金”改称为“交纳互助金”，“配股资金”改称为“配置资金”。放宽入社农户交纳互助金的比例，从原来的不得低于6∶4，放宽至最低可限于2∶8，即社员交纳互助金200元，可借款使用互助资金1000元，原则上入社农户借款使用互助资金不超过3000元；在政府增加互助资金补助的情况下，社员交纳互助金1000元，可借款使用互助资金5000元；在政府投入100万元以上的生态移民村，社员交纳互助金1200元，可借款使用互助资金6000元，但首次借款不得超过3000元，严禁大额借款使用互助资金。

至2015年，盐池县又进一步放宽了入社农户交纳互助金的比例，最低可限于1∶9，即社员交纳互助金100元，可借用互助资金1000元。原则上，入社农户借款使用互助资金不超过6000元；在政府补助资金超过50万元的贫困村或政府投入超过100万元的生态移民村，社员交纳互助金1000元，可借款使用互助资金10000元，但首次借款不得超过5000元，严禁大额借款使用互助资金。

规范财务管理，严格执行“一本一证”制度。盐池县互助社必须建立互助资金专户、专账并由专人管理。账簿要设置总账、互助金收入账、占用费收入账、互助金借款明细账、银行存款账、现金账和管理费支出明细账，同时设辅助性台账。对专用凭证资料必须分年度按要求装订，不得遗失。对总账、明细账、台账、专用凭证资料构成互助社的财务档案，需永久保管。“一本一证”制度，是保证资金安全和项目健康发展的基础。盐池县互助社在登记入社农户缴纳互助金和借款发放信息表时，必须要求农户提供本人银行一本通和农户本人身份证复印件，并将这些信息如实填写，存档备查。农户到相关金融机构取款时，需出示本人身份证、互助社开具的转账支票、借款借据和本人银行一本通。在条件不允许的地方，可使用现金支票取款，但必须保证一个联保小组一张支票，严禁大额现金支票取款。

2015年，为进一步方便社员借款，提高办事效率，盐池县根据上级要求简化了互助资金借款审批手续。将以前的《社员借款申请表》、《社员借款审批表》和《社员借款担保协议》统一合并简化为《宁夏贫困村互助资金社员借款审批表》。

高度重视项目风险防范、严格五户联保制度落实。互助社发放借款是没有抵押的小额信用借款，五户联保是防范风险十分重要的基础性工作，是相互监督、相互制约、利益共享、风险共担以及村民自治的集中体现。互助社在吸纳村民入社时，要尊重社员意愿，在社员之间落实五户互助联保制度，成立互助联保小组，推荐互助联保小组长，签订互助联保协议，建立互助联保档案。社员每次借款需由互助联保小组审定，并由其中不借款者为借款社员提供书面担保，在借款人未还清借款时，担保人不得享受借款。在一个联保小组内，同时借款人数不得超过三分之二，借款额度可在小组成员间协商调整，但不得超过9000元。严禁以虚假联保名义套取大额借款。

从2012年开始，盐池县开始探索互助资金与金融资金的关联合作。互助资金项目小而灵活、小而便捷，且在本村内以法人管理、民主管理的方式运行，优势很多。但是，由于受资金规模和运行规则的限制，互助资金还不能完全满足社员发展生产的资金需求。随着互助资金项目的影响日渐扩大，这种供需矛盾更加突出。盐池县充分利用互助资金项目操作运行机制的优势，积极吸引金融机构资金进入互助资金，使之与互助资金捆绑运行，利益共享、风险共担，以有效解决互助社社员发展资金短缺的问题，促进互助资金健康运行和可持续发展。2015年，为使广大社员获得更多发展生产的资金支持，允许各互助社按照扶贫资金管理办法和互助资金运行规则，捆绑放大银行贷款，开展了金融扶贫创新工作。各互助社在利用互助资金捆绑放大银行贷款时，必须按照互助资金运行规则和流程，同社员签订好《互助社社员借款审批表》，将互助资金借款发放给社员，然后由社员自愿将互助资金借款集中打包，用于捆绑放大银行贷款的担保抵押。

此外，在加强资金管理方面做了进一步制度设计。（1）加强风险防控。依托县互助资金管理中心和乡（镇）民生服务中心，加强对互助资金监管，防范风险。2017年，全县所有互助社资金管理模式由“村级管理、现金收付”全部过渡到“社财乡管、银收银付”。借款的发放和回收都通过“一卡通”完成，禁止大额取现。单笔支出超过最高借款限额的，需由县扶贫部门同意后开支，最大限度保障资金安全。与金融机构合作，将互助社社员还款情况纳入金融机构征信系统，有效防范逾期还款风险。（2）逐步实现信息化监测管理。加强互助资金信息化建设与“社财乡管”管理模式相结合。2015年在全县使用互助资金自动化监管系统，2016年实现全覆盖。（3）启动退出机制。对互助资金运行管理和互助社建设进行动态评级与绩效考核。对互助资金运行管理不善、存在高危因素的项目村，在整改后仍不能正常运行的，启动退出机制。（4）探索购买社会服务的形式，加强互助资金的外部监管。聘请社会专业机构对互助资金运行情况进行审计、评估、监督，聘请第三方专职人员进行互助资金记账、财务处理等工作。

2.组织制度创新，降低运作风险

为了确保互助资金的安全、有效运行，盐池县还积极探索和建立了其他相关辅助制度，如防控风险的风险准备金制度，规范运作的互助社运行管理评估制度，并在多年探索的基础上，在互助资金显现局限的情况下进行大胆创新。

互助资金风险准备金制度。为了进一步探索贫困村互助资金试点管理机制，规范风险准备金管理，提高资金风险防范能力，确保互助资金项目健康、可持续发展，盐池县结合本地实践经验和上级规范管理要求，建立了互助资金风险准备制度。

互助资金风险准备金（简称风险准备金）由互助社在每年发放借款收取的占用费中按一定比例提取的，是用于弥补因不可抗力造成互助资金损失而设立。风险准备金只能用于弥补不可抗力因素造成的互助资金借款损失。因国家政策调整等原因，需对互助社进行清退时，如互助资金的集体资本和国家补助资金不能弥补其损耗或不足以支付社员交纳的互助金时，即可使用风险准备金。

风险准备金由各互助社提取的风险准备金建立，即从占用费滚入本金的部分中，按50%标准提取，并存入风险准备金专用账户。风险准备金实行总额控制，在县级层面，收缴的风险准备金数额以不超过全县互助资金总量的10%为限。收缴额度达到规定数额后，可采取先收缴后返还的方式，用于壮大互助资金规模或村公益事业。风险准备金产生的利息收入，全部用于扩充风险准备金本金或银行相关费用。

风险准备金的使用有明确的范围：一是区域内出现对农业生产和人员生活造成重大影响的自然灾害，如地震、洪灾、雪灾、风灾、旱灾、流行疾病或局部地质灾害导致社员的自然资源和人力资源丧失，借款不能收回。二是因国家政策调整和互助社退出项目运作等因素，而非互助社社员因素需要互助社进行资产清算，造成损失的。三是其他特殊情况。

2014年，宁夏回族自治区的互助资金风险准备金实行总额控制，即总规模控制在3000万元以内。盐池县根据上级要求对互助资金风险准备金调整为200万元，超出限额的资金用于互助资金壮大、信息平台建设、业务骨干和互助社社员实用技术培训、项目监测管理、公益事业、文化活动等。从2017年起，盐池县暂停提取公积金和风险准备金，将占用费分配比例统一调整为运行成本70%，公益金30%，运行成本的70%用于互助社管理人员工资补贴，30%用于互助社办公经费开支。

贫困村互助社运行管理评估制度。为全面了解和掌握贫困村互助资金和互助社的运行管理情况，科学评价互助资金运行绩效，探索对互助社分类指导的途径和方法，推动互助资金持续健康发展，盐池县建立了贫困村互助社运行管理评估制度及相关标准。

第一，在评估内容方面，主要包括互助资金运行管理、互助社运行管理、互助资金效益凸显、互助资金拓展创新。资金运行管理方面主要在严格执行项目操作运行规定方面，包括资金使用效率、借款发放与回收、资金安全性与风险控制等。互助社运行管理主要包括农户入社率、贫困户入社率和财务台账、基础资料建设、公示公告、收益分配，以及互助社监事会履职等。互助资金效益凸显主要包括互助资金与产业、合作社相结合，促进农民增收，项目对农民人均纯收入增长的贡献率等。互助资金拓展创新强调互助资金与金融资金捆绑贷款、金融保险等运行方式，以及项目激励机制的建立与运用等。

第二，在评估标准方面，互助社被分为A、B、C、D、E五个等级，评估包含了互助资金项目操作、运行、管理规范等20条标准（见表5-5）。

表5-5　贫困村互助社运行管理评估标准

续表

基于以上标准，五个等级分别满足以下要求：

（1）A类互助社：其中A1类为全部符合上述标准，A2类不符合上述第4、第11、第12、第19、第20条标准。

（2）B类互助社：按A类标准评估，在有百分比、借款时间、财务管理、借款逾期、提取风险准备金等硬性条件中，如有一项不符合，且不属于C类和D类互助社的，可评定为B类互助社。(www.daowen.com)

（3）C类互助社：互助社出现以下任何一种情况，即评为C类。

C1.存在吸储或从事其他未经许可的金融和经营活动。

C2.占用费收入用来分红。

C3.跨行政村吸纳农户加入互助社的。

C4.将互助资金集中借给企业和大户经营，且获利后进行分配。

C5.不良借款率达到10%以上（不良借款率指逾期30天及30天以上的借款）。

C6.近期连续6个月的借款余额低于互助资金总额的70%。

C7.贫困户入社率低于20%，或贫困户借款户数占入社贫困户的比率不到20%。

C8.因以上任何一条，采取收回资金重新组建互助资金的互助社。

（4）D类互助社：项目运行不正常，互助社理事会不能发挥作用，群众积极性不高，存在资金运行风险。

D1.由于上述原因导致出现与国家、自治区互助资金运行管理规定相悖情况，且经整改无明显好转，已明确纳入自治区退社名单的互助社。

D2.由于互助资金项目及其他扶贫项目实施后，互助社所在行政村的经济发展较快，导致农户对小额借款需求明显下降，资金周转率和借出率低，互助资金项目完成历史使命，已经明确纳入自治区退社名单的互助社。

（5）E类互助社：截至评估时间，发放首笔借款时间不足一年，项目进展缓慢，账面滞留项目资金的互助社。

贫困村互助社运行管理评估由县扶贫办组织执行，按要求每年要认真开展一次互助社运行管理情况评估，准确掌握互助社的运行态势。按照评估结果，对A类、B类互助社进行奖励；对C类、D类、E类互助社要采取措施督促整改、重新组建或退出。

根据规定，至2017年，盐池县对互助资金运行超过两年，且运行管理正常的A类和B类互助社，按照互助社的资金规模和信用等级，可将农户借款额度放大到1万元—2万元，即资金规模在100万元以下的A类互助社，最高借款额度为1.5万元，B类互助社，最高借款为1万元；资金规模达到100万元以上的A类互助社，最高借款额度为2万元，B类互助社，最高借款额为1.5万元。这些奖励措施从一定程度上缓解了互助资金额度小、限制产业发展的局限。

此外，在保障措施上，从分类管理、项目培训和组织建设上做了强化工作。

坚持扶优扶强。加大对互助资金运行良好的A类、B类互助社的资金支持力度。对项目运行管理不善、存在高危因素的C类、D类项目村，彻底进行整改，及时清收逾期借款，并按规定程序收回资金进行重组，或退出互助资金，为互助资金改革创新提供坚实的基础。

加强项目培训。县扶贫部门根据职能和分工，对互助资金改革创新工作进行分级分类培训。加强对互助资金管理人员的业务培训，组织乡（镇）之间、项目村之间观摩交流，提高互助资金管理人员的业务水平和工作能力。

充分发挥基层党组织作用。坚持互助社与村“两委”的密切配合，充分发挥村“两委”班子成员的模范带头作用，采取“支部带贫困户”“党员一帮一”的方式，帮助贫困户制订生产发展计划，担保互助资金借款，拉近干部与群众之间的距离，架起干群之间的“连心桥”，促进互助资金改革创新发展。

3.运作模式创新开拓发展局面

从2006年开始，通过探索以及在上级规定的要求下，盐池县互助资金形成的一整套较为完善的运行管理体制，不但有效缓解了贫困农户发展中资金短缺的困难，而且培育了农村信用环境，提高了农民的诚信意识，增强了村级组织的凝聚力和战斗堡垒作用，解决了“空壳村”问题，成为盐池县乃至整个宁夏扶贫工作的一个品牌。但在互助资金运行中仍存在筹资渠道单一、借款额度偏小、少数互助社管理不够规范等亟待解决的问题。随着扶贫开发的深入，互助资金已不能满足贫困群众的发展需求，改革创新互助资金发展模式变得十分迫切。

为进一步满足贫困地区、贫困农户发展生产的资金需要，盐池县重新开始探索贫困村互助资金创新发展模式。包括：（1）组建互助资金联合社。联合社主要负责调剂各互助社之间互助资金的有偿使用，负责提供信息和监管共享服务，组织开展对各互助社工作的检查指导，考核评比。（2）批发贷款。在运行较好、条件成熟的互助社，利用互助社运行机制和平台，以互助社为单位，获得批发贷款，将获得的批发贷款转贷给互助社社员，满足贫困农户贷款需求。（3）设立村级风险补偿金。在互助资金不足且社员有较强发展愿望的互助社，探索在社员自愿的前提下，与金融机构合作，将部分或全部互助资金作为村级风险补偿金，获得最多10倍的授信额度，放大互助社社员的贷款额度。

此外，在资金与产业结合方面，开创了三种运作模式：（1）互助资金与扶贫龙头企业结合模式。将互助社作为龙头企业和贫困农户的集体经纪人，组织贫困户按照企业要求开展订单式的种植和养殖活动，龙头企业做担保从金融机构获得贷款，通过互助社为贫困农户发放生产贷款，产品由企业以市场价统一回收，实现互助资金与龙头企业发展的“双赢”。（2）互助社与扶贫合作社结合模式。发挥村“两委”作用，促使互助社与扶贫合作社相互结合，组织推荐互助社社员加入扶贫合作社，或者将合作社社员发展为互助社社员，探索将互助资金、“双到”资金作为贫困农户的股份入股合作社，形成股份制合作社，实现互助社资金优势和扶贫合作社生产优势相结合，带动贫困户增收致富。（3）互助资金与“双到”资金结合模式。将建档立卡贫困户“双到”资金注入互助社，作为贫困户入社交纳的互助金，并给予贫困户最高限额1万元的借款，提高贫困户入社率，扩大贫困户受益面。

综上所述，盐池县互助资金运作经过十几年的探索、完善，已经形成了一个较为健全的运行机制，为盐池县金融扶贫创造了条件。