盐池县现阶段的金融扶贫始于2006年建立的互助资金。这一年，国务院扶贫办和财政部研究决定，在全国十几个省份遴选部分贫困村试点资金互助，为每个村平均注入15万元财政扶贫资金。经过十几年的发展，盐池县资金互助脱颖而出，扶贫成效显著，为金融扶贫打下了坚实的基础。然而，盐池资金互助的发展并不是一蹴而就的，其经历了从制度建立到规范、创新的发展历程。

1.资金互助循序起步

2006年按照上级要求，盐池县选择了麻黄山乡下高窑村、王乐井乡曾记畔村和花马池镇芨芨沟村三个村作为试点，自治区财政为每个村级发展互助资金安排了20万元。这三个村具备良好的试点条件，包括正在实施“整村推进”扶贫规划、具有一定的资源条件发展产业、有一个好的领导班子且村风民风淳朴。每个村建立资金互助社来管理互助资金的使用，并由村民大会民主选举产生的互助资金管理委员会进行管理。为了确保资金安全，互助资金管理委员会要接受村委员会指导及全体村民的监督，互助资金必须在指定的农村信用社开设专用账户管理。互助资金的使用范围仅限于支持贫困农户开展农业生产性项目，为了扩大资金规模，政策上鼓励村内农户以自有资金入股或其他方式进行补充。

互助资金投放有严格的程序。第一，必须有超过管理委员会成员80%的委员出席，且村委会必须有代表参与（但不具有表决权）。经管理委员会同意后，将借款农户、资金额度、用途、期限、担保方式（三户联保或财产担保）等内容进行公示。第二，每户每年度使用额度原则上不超过3000元，期限不超过一年，特殊情况由农户提出申请，经资金管理委员会同意后可延续3个月。第三，农户用款利息标准由管理委员会组织村民确定，原则上不高于人民银行规定的同期贷款基准利率，也不能低于同期贷款基准利率的50%。第四，贫困户最多只能连续3年使用互助资金。农户借款的资金使用用途一旦确定，不得随意变更，如需变更，需提出变更申请，经管理委员会同意。私自变更用途的，除收回资金外，2年内不予受理资金使用申请。第五，资金使用到期日15日前，由管理委员会负责通知用款人还款日期及金额。农户持信用社确认后的通知书到管理委员会办理还款协议。超过还款期限15日的，由管理委员会负责催收。超过30日的，由管理委员会将未归还人员名单在全村范围内公示，并将按照用款协议内容执行收回，2年内不再给其安排任何扶贫项目。

此外，村级资金互助社还受到上级部门的管理和监督，互助金管理委员会要与县扶贫部门、财政部门签订责任书。其中，财政部门积极配合、监督、检查资金使用管理工作，及时了解并解决资金运行中出现的问题，引导贫困农户选择好项目，为贫困农户发展生产提供必要的信息、技术服务。乡镇财政所要加强对互助资金管理委员会使用资金的监督管理，指导资金管理委员会做好资金核算，建立完备的财务与档案管理制度，确保资金运行安全。

不过互助资金的初期发展并不顺利，困难主要来自贫困农户观念和产业发展限制。根据曾记畔村党支部书记朱玉国的回忆：“挨家挨户做工作、讲政策，到最后还是有很多资金趴在账上，贷不出去。老百姓穷惯了、穷怕了，一想到借钱第一是没地方花，第二怕还不上。”^[9]也就是说，最初的互助资金并没有充分利用起来，农户或贫困户对此还没有心理准备。尽管他们在客观上有资金需求以改进生产，但是长期以来落后的经营方式，使他们在借贷发展生产上还缺乏相应的准备。表5-4显示了2007—2009年曾记畔村互助资金的运行情况。

若以2018年曾记畔村762户计算，2007年入股农户比例仅占14%，2008年仅增长不到3个百分点，直到2009年才翻了一番，达到29%；从平均每户股数看，虽然入股户数增加了，但平均股数从2股下降到了1.5股。

表5-4　2007—2009年曾记畔村互助资金运行情况

续表

从借款状况看，借款户数与入社入股户数一样，2007年曾记畔村借款户数105户，2008年126户，到2009年发展到221户，说明入股农户均有资金需求。从平均每户借款金额看，2007年每户借款1933元，2008年达到2421元，2009年借款户数增加，平均借款额下降到1854元。

从资金使用角度看，2007年资金总额281200元，其中上级财政拨款20万元，入股资金81200元，当年借出203000元，资金使用率72.2%。2008年资金总额达到304755.84元，在上年基础上增加了新增股金、从回收利息转入的本金5555.84元，上级奖励资金5万元，当年资金使用率达到86%。至2009年，资金总额346152.35元，同样转入股金、利息转本金以及奖励资金，当年资金使用率达到91.4%。从资金使用情况可以看出，曾记畔村资金互助社的运作逐渐进入正轨，闲置资金不断减少，资金使用率不断提高。

总的来看，资金互助社在建立初期，农户有一个接受、适应、磨合的过程，经过2年的运行，农户们逐渐对资金互助社有所了解，更多农户开始借款。曾记畔村是资金互助社发展较好的村，这种慢慢接受的过程，对于自我发展、自我管理能力的培养十分有益。

2.资金管理规范发展(www.daowen.com)

2009—2011年，在上级政府部门的指导下，结合本地实际和资金使用规律，盐池县互助资金在管理上实现了规范化运作，为今后的推广奠定了良好的制度基础。

首先，盐池县规范了互助资金的范围、来源和运作原则。根据中央和自治区政府的要求，盐池县把互助资金的范围严格限定在农村，尤其是贫困村。资金来源除了中央和自治区财政扶贫资金补助外，还可以引导村民按一定比例的自有资金入股参与，也可吸纳无任何附加条件的社会捐赠资金补充、壮大规模，实现民用、民管、周转使用、滚动发展。根据建立互助资金的宗旨、目标和要求，互助资金运作坚持以下原则：一是围绕一个目标，即增加贫困农户收入。二是突出两个紧扣，即紧扣扶贫宗旨、紧扣互助互济。三是做到三个限制，即参加互助社的人员限本村村民，赠股限于建档立卡在册的贫困户，借款限于已参加互助社的本社社员。四是提供四项服务，即提供资金服务、信息服务、技术服务和法律服务。五是坚持群众自愿，即贫困农户入社自愿、退社自由。

盐池县在互助资金的产权归属方面，做出了明确规定：互助金所有权，互助资金中财政扶贫资金、捐赠资金和其他帮扶资金及其增值滚入本金部分归所在行政村全体村民所有；村民缴纳的互助金及其所得红利归其本人所有；互助资金的使用权归互助社全体社员；互助金收益权，互助资金运行中产生的占用费收益，在扣除运行成本后，根据互助资金构成按比例分配。把互助资金的产权归属清晰化，可以进一步提高村民的积极性，加强互助资金使用监督。

其次，盐池县规范了资金互助社组织和管理。盐池县村级发展资金互助社（简称互助社）由贫困村村民按照章程，自愿参加成立，属于非营利性的群众性互助合作组织。在内部组织结构上，互助社管理机构包括理事会和监事会，取代原来的资金管理委员会；理事会和监事会成员由互助社社员选举产生，作为独立的组织，避免了管理过程中存在的乱干预、不干预等现象。在功能上，理事会负责互助资金的运行与管理，监事会负责互助资金运行与管理程序的监督。除了内部监督，乡镇人民政府负责互助资金项目的组织实施与管理，县级及县以上扶贫部门、财政部门负责项目的指导和监督。在互助社的身份方面，互助社采取注册登记制度，统一以“××村村级发展资金互助社”为名称，按非营利性互助合作组织性质，在县级民政部门注册登记，取得独立法人资格。

最后，盐池县规范了资金互助社的运行规则。在入社方面，加入互助社和使用互助资金限于本村村民。实行农户自愿入股和政府配股、赠股的办法，每股股金1000元，每户最多可入3股；贫困户配股比例不得低于6∶4，经济条件较好的农户，可以入股，但不配股。在借款方面，社员借用互助资金的额度一般最多3000元，第一次借款期限最长一年，第二次借款时，视社员的信用度和项目情况可适当延长使用期，但需按规定由社员提出申请，经理事会批准后方可延期，延期时间不得超过2年。互助资金采取有偿使用的办法，社员借款需交纳一定占用费。社员使用互助资金需先提出书面申请，经理事会审查并张榜公示。盐池县互助资金实行社员责任担保制度，采取五户联保，社员自由组合，风险共担，相互监督，保证资金安全运行。在监督方面，互助资金的操作必须公开透明，社员入股、政府配股、赠股以及资金投放、回收、占用费分配等情况都要及时在村务公开栏公示，接受群众和主管部门的监督。在退社方面，社员加入“互助社”2年以后，由理事会研究同意后可进行股权转让；社员如自愿要求退社，经理事会研究同意，只退个人入股资金和应得红利，政府配股、赠股部分用于扩展其他社员入股。

在从试点村向其他村庄普及资金互助社的过程中，盐池县总结前期运作的经验并吸取教训顺利在县内推广资金互助。一是广泛宣传发动群众。从曾记畔村2007—2009年的运行结果可以看出，资金互助对于广大村民还是新鲜事物，大家对其不太了解，明显延缓了互助资金的推广。因此，在前期采取多种形式进行深入宣传，通过宣传发动，让广大群众充分认识互助资金的便捷性和利民性、成长性优势，熟知互助资金使用管理原则，充分调动贫困农户参加互助社的积极性。二是成立互助社，召开全体村民大会或村民代表大会，由全体村民选举自己信得过、公道正派、有责任心、懂经营的村民组成互助社理事会和监事会；同时结合实际细化操作规程，完善各项规章制度，使之成为全体社员共同遵守的行为准则，保证互助资金合规运作，安全运行。三是严格制定资金运作规程，及时发放借款与按期回收借款。在15天内完成项目审定、借款审批和张榜公示，20天内借款社员凭“一卡通”领到互助资金借款；借款到期前两周内，互助社理事会将《还款通知书》及时送达借款社员，社员据此到开设专用账户的金融机构还款，并在10天内完成社员下一轮借款的项目审定、借款审批和张榜公示，15天内使借款社员在金融机构领到新一轮借款。

3.构建良好制度基础

2009年，黄承伟、陆汉文、宁夏等人针对贫困村村级发展互助资金的研究，指出互助资金面临这样几个问题^[10]：一是村级互助资金面临可持续性问题，包括社区环境的限制、人力资源的限制以及扶贫目标的可持续性。二是互助资金与地方政府、村“两委”的关系，村级扶贫互助资金在实际操作运行中与地方政府、村“两委”的职权关系也是影响互助资金正常运行与健康发展的重要问题。三是互助资金面临的制度环境，缺乏可靠的制度环境是村级扶贫互助资金所面临的又一难题，主要表现为当时互助资金实践仍然处于试点探索的阶段，没有明确的法律地位和与之匹配的法律制度规范，相关政策也不清晰。

盐池县从多方面很好地解决了上述问题。首先，在制度环境构建方面，关于互助资金与地方政府、村“两委”的关系。2007年互助资金的运作主要在村“两委”的操作下进行，并且管理委员会的成员多数为村“两委”成员。2009年盐池县以资金互助社理事会和监事会取代管理委员会，明晰了两个机构的职责。但是村“两委”对资金互助社的作用是显而易见的，包括组织动员、提供办公经费与场所，以及互助资金运作更好地衔接本村产业发展，所以理事会保留至少有一名村“两委”班子主要成员参加。盐池县资金运作过程中充分调动互助社与村“两委”两方积极性，推动资金互助社的发展。其次，关于互助资金面临的制度环境，盐池县采用了互助社注册登记制度，要求按非营利性互助合作组织性质，在县级民政部门注册登记，取得独立法人资格。县、乡（镇）人民政府积极帮助符合条件的互助社在当地民政部门登记注册，并依法对其实行有效监管。

除了上述制度化规范以外，盐池县本身拥有资金互助社成长的良好社会土壤。关于可持续性问题：在社区环境方面，盐池县地处西北干旱、半干旱草原地区，地势平坦，交通方便，行政村内各自然村人口聚居度高，为资金互助社的建立和发展提供了良好的社区环境；在人力资源方面，如前文所述，盐池县地处西北，信息闭塞，长久以来农户思想保守，外出务工较少，因此，为资金使用和产业发展保持了较为完整的人口结构，同时由于本地农户收入低，所以资金互助社管理人员的聘用成本低，为资金管理提供了人力资源；在扶贫目标方面，盐池县属于贫困县，大多数人口属于贫困人口，资金的扶贫目标基本不会偏离，贫困瞄准精度高；在产业方面，盐池有滩羊、黄花菜、小杂粮等特色产业，这些特色产业在充分挖掘品牌潜力和深加工后，具有明显的高附加值特征，盐池农户可以用较小的投入获得较高回报。2010年后，在特色产业培育和资金互助社的前期示范作用下，农户发展生产的热情高涨，资金需求十分旺盛。

更为重要的是，盐池县基层党建工作为互助资金在全县推广奠定了良好的组织基础。盐池县始终把基层党建工作作为扶贫开发工作的重中之重，充分发挥基层党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用，坚持以开展星级基层服务型党组织创建活动为抓手，推动基层党组织成为带领群众脱贫致富的“火车头”。这些组织上的发展有效克服了不少地区存在的互助资金工作中思想认识不到位、不积极，不愿创新、不敢创新，怕“蹚浑水”、怕担责任等诸多问题。