任何由矿产主导的发展战略的成功主要取决于各国政府所占的收入份额以及各国政府在管理和分配这些收入时采取的方式（阿喀巴扎，2009年）。加纳采矿部门的收入主要来自特许权使用费、公司和个人所得税以及分红和外国外包的预扣税。采矿税（公司和个人）和红利直接并完全由中央政府获得，而矿产使用费则在中央和地方当局之间分配。

数表5.5　加纳采矿收入分配情况

资料来源：改编自博安蓬（2012年）。

数表5.5总结了加纳采矿收入的分配情况。采矿特许权使用费的收入由国内税务局（IRS）的大型税务单位收取，然后由国内税务局将资金分配到统一基金中。其中，80%由政府保留，用于一般预算支助，其余20%用于矿产开发基金（MDF），该基金于1992年末通过“行政法令”设立（加纳共和国，2013年：21）。25分配给矿产开发基金的20%进一步分为两部分：一半（占特许权使用费总额的10%）分配给矿产委员会和矿产部，而传统领地管理办公室（OASL）则收到其余一半。传统领地管理办公室（OASL）负责监督传统领地。传统领地管理办公室根据1992年宪法概述并经2006年《矿产和采矿法》强化的公式，在地方一级直接向受益机构发放拨款。这一公式规定，管理办公室保留10%的资金（或总版税的1%）用于支付行政管理费用，其余90%（占特许权使用费总额的9%）分配如下：

1.25%通过传统的权力结构拨付给首领，以“维护首领与其地位保持一致”；

2.20%拨付给酋长或其他传统当局；

3.55%拨付给传统领地范围内的地区议会（加纳共和国，1992年）。

因此，由于所有税收和90%的矿物特许权使用费都保留在国家一级，目前的程序都固有地偏向中央政府，而不是采矿社区。与秘鲁相比，这一点尤其明显（见本书，第二章，第3.3.2.1节），秘鲁中央政府将其采矿所得税收入的一半分配给采矿业务所在的地方区域。

长期以来，国家在特许权使用费中所占份额与矿业社区之间的差距构成了公众对矿业部门不满的基础。酋长和矿业公司一再要求增加流向当地社区的矿物使用费份额。2016年8月，一位酋长甚至主张，在全国范围内，所有传统领地的份额都应由矿业公司直接支付给当地社区（就像殖民前的加纳那样），而不是通过中央政府（加纳通讯社，2015年；斯旺齐，2016年）。然而，这些要求一直没有成功，因为全国政治精英之间达成了一项全面解决方案，同意将采矿收入集中到中央政府，而且也有证据表明，地方政府也在滥用矿产特许权使用费。我们将在以下两个小节4.2.1、4.2.2中进一步讨论这一点。

4.2.1　矿业租金的思想、利益与集中

在加纳，政治精英对集中采矿收入的共识由来已久，26这是出于中央精英对获得更大矿物租金份额的动机，以及关于主权和国家统一的思想。在加纳独立后的整个历史中，政治精英和公民所表达的主导思想是加纳作为一个统一国家的概念。就自然资源而言，这一想法体现在一种信念上，即国家最有能力开采矿物和油气，并与其公民和地区分享利益。在加纳接受采访的一位矿业治理专家将这一思想追溯到了20世纪40年代末和50年代初的民族主义运动，在这段时期，“对自然资源的控制被视为反殖民运动的一大收获”。他继续说：

在我们许多国家，殖民公司控制着资源。因此，［独立后］，现在能够宣称国家拥有资源是一项重要的政治声明，而且这些资源也将应用于国家发展。现在，如果存在国家所有权，并认为资源是由国家为人民托管的，你如何为特定地区的特殊待遇奠定基础？

在这一“国家所有权”的话语中，将不成比例的矿物租金分配给开采地区通常被视为有可能助长分裂倾向，并会因此破坏国家政治稳定。所以，虽然加纳的采矿活动长期以来一直集中在阿散蒂和西部地区，但采矿收入历来都用于直接预算支助，而且使用这些收入时不依赖其来源区域。在地方一级，这些思想也有助于解释为什么来自加纳矿产开发基金的收入——旨在帮助减轻受影响社区采矿的环境成本——有时会扩大到让非采矿社区获益（夸西，2015年）。更广泛地说，也是基于这种关于民族团结的想法，石油资源丰富的西部地区的酋长们最近提出的要求，即石油收入的10%专用于本地区的发展项目，通常被政治上有分歧的精英们拒绝。正如土地和自然资源部部长在一次采访中所解释的：

你能想象如果政府接受这个想法会发生什么吗？奥布阿西人会起来造反，阿基姆人（指新阿贝里姆的纽蒙特矿区）也会起来造反，问我们怎么回事？政府将忙着到处灭火！我坚信我们需要将收入集中到中央并进行分配。这是我们能确保我们作为一个国家团结在一起的唯一途径。我们能够把国家团结起来。

这种思想在加纳整个后殖民时期都持续存在，这在很大程度上是因为将收入集中起来也符合统治精英的物质利益，以便他们能够控制收入的分配和使用。在竞争客户主义的背景下，抑制地方各级政府关于如何分配采矿租金的挑战，也加强了通过赞助支出来维持执政联盟的前景。

4.2.2　地方当局滥用特许权使用费(www.daowen.com)

有大量证据表明，矿产特许权使用费往往被酋长和社区议会（DAs）“滥用”，这为中央提供了继续把收入集中起来的理由。政府的官方消息来源表明，区议会收取的大部分特许权使用费经常用于支付分配计划未指定的费用（加纳共和国，2013年：42）。27事实上，在2004—2009年期间，在三个受益最高的区议会收到的约674万加纳赛地特许权使用费中，只有69万加纳赛地（占14.2%）用于保健、水和卫生以及废物管理、土地退化和替代生计来源——所有直接受采矿活动影响的地区。大多数受益的区议会被发现“全部或部分将矿产开发基金用于无法减轻采矿有害影响的各种项目”（加纳共和国，2013年：第四章）。

此外，“这里有强有力的证据表明，向传统的理事会和首领支付的款项往往用于资助所涉地方社区以外的支出”（国际采矿与金属理事会，2007年：77）。在某些情况下，酋长们“将部分采矿特许权使用费用于建造新宫殿”（博安蓬，2012年：2）和为酋长购买仪式服装（人权和行政委员会，2008年）。这里的部分问题与1992年宪法的规定有关，该宪法规定，从传统领地获得的收入“应该用来维持首领的地位”。在一次关于采矿的利益攸关方讲习班上，传统当局利用这一宪法规定，认为他们在矿物收入中所获取的份额“不是用于发展项目”（阿特基，2007年：4）。此外，作为加纳《采掘业透明度倡议》（GHEITI）的一部分，矿物委员会起草了一个模板，试图帮助酋长们报告其采矿特许权使用费支出，但酋长们的反应如此严厉，以致委员会“不得不后退”。28

因此，重要的问题是：为什么加纳的政治精英愿意继续将采矿收入分配给当地酋长，即使在有明确证据表明这些资源无助于当地人民福祉的情况下，他们也这样做？一种解释是，在向加纳酋长分配采矿收入的“适当目的”方面存在“真正的不确定性”（国际采矿与金属理事会，2007年：77）。然而，我们认为，这背后有两个相关的因素，这两个因素都是由加纳竞争客户主义政治解决方案所支撑的：由于传统当局对矿产资源丰富的土地具有重大影响力因而需要维持社会秩序的逻辑，以及统治精英们希望通过酋长的支持赢得和维持政治权力的愿望。

由于自殖民时期以来政治家和酋长之间对矿物化土地的历史权力斗争，加纳的土地所有权仍然很复杂。今天有两大类土地所有权——国家土地，由政府通过援引适当立法强制取得；以及属于世俗权威（首领、族裔、宗族和家庭）的既得土地。既得利益意味着赋予最高酋长以完全保有土地所有权和使用者权利，他们代表社区控制土地的使用权。总之，加纳80%以上的土地由酋长控制（土地和自然资源部，2011年：1；世界银行，2013年：1），这意味着大多数采矿活动，无论是大型公司还是手工和小规模经营者，都是在传统领地上进行的（齐卡塔，1997年；尼亚美和布洛克，2010年）。

因此，虽然加纳的矿产资源由总统代表人民委托，但国家在获得土地方面主要依靠酋长，政府常常请求酋长释放土地用于发展项目。酋长们已经将他们对土地的控制转变为在地方和国家两级获得广泛且事实上的权力，有效地利用土地来从矿业公司和政府那里得到利益。因此，中央政府将矿业收入分配给传统领导人需要理解为一种合作战略，旨在加强传统当局与执政政治精英的合作，以维持执政联盟的稳定。换句话说，在历史上，主要是酋长们“制造麻烦”的能力使他们能够历史性地有权分享采矿收入。正如一位矿业活动人士在接受采访时所说：

如果你看看通过酋长给予当地社区的采矿特许权使用费如何使用的历史，你会发现这与社区利益毫无关系；酋长们把它作为他们的权利，国家也允许这样做，并作为妥协的一部分。因此，在某种程度上，这是精英内部对公共资源分配的斗争的延续。

一位受访者称，将采矿特许权使用费分配给传统当局，是“向酋长支付费用，以使他们保持沉默”，并进一步解释道，“这样做的目的是让他们闭嘴，因为酋长们可能是非常大的麻烦制造者……在黄金产区，酋长们继续行使一些权力，如果他们的问题得不到解决，他们可能会成为一个问题。”29这些言论呼应了这样的建议，即在以“有限准入令”为特点的国家，执政联盟的稳定性要求将矿业租金分配给“主导联盟”的成员，以激励精英们相互合作而不是相互斗争（诺斯等人，2009年）。

在加纳，这种分配战略也受到前殖民时代历史记忆的影响，当时采矿特许权使用费是酋长们权力和地方控制的关键来源。正如杜梅特（1998年：45）提醒我们的那样，加纳前殖民时期的情况是，酋长对矿物化土地的权力如此之大，以至于“每当一位地方酋长授予陌生人在传统领地上开采黄金的权利，作为最高统治者的马曼内人就有权得到三分之一的收益，即分成（abusa）收益”。一位答复者对此表示赞同：

历史上，酋长们把特许权交给了黄金公司，同时收取了特许权使用费……所以，在传统精英们的记忆中，有一件事是关于他们从前是如何收取特许权使用费的。30

在这一方面，加纳的经验也说明了围绕自然资源治理的历史记忆的重要性，也就是说，“历史的叙述和记忆的方式可以是……构成思想如何左右采矿治理斗争的重要变量”（贝宾顿，2015年：107）。

中央政府维持向地方各级领导人支付报酬的第二个原因是酋长们对于赢得选举的重要性，以及政客们渴望得到传统当局的政治支持。虽然酋长在宪法上被禁止担任党派职位，但许多人继续无视这一点而不受惩罚，主要是因为他们有能力动员选民支持执政的政治精英（福克斯等人，2011年）。事实上，克鲁克（2005年）指出：“他们的权力和权威如此之大，往往比任何政治家更容易被人听取和接受。”（第4页）正如加纳传统领地管理办公室的一名政府雇员所说：

如果你是一个政府，而你不承认酋长，那你马上就要下台了……你知道，政客们去寻求酋长们的支持，因为不管你喜不喜欢，酋长们仍然对人民有影响力。如果你是个政客，你不承认和尊重酋长，那对你来说将是个很大、很大的麻烦！

这意味着，跨越政治分歧的政客们“准备通过给予当地传统领导人可以得到的恩惠来‘购买’他们的忠诚或利益……作为回报，这些传统领导人可以对当地投票施加影响”（科菲国际发展机构，2011年：30）。31采矿收入的分配是政治领导人和传统当局之间这种客户主义联盟的一个典型例子。此外，竞争客户主义意味着，两个占主导地位的政党都不准备采取一项代价高昂的政治改革，这种改革将不让酋长们直接受益于采矿特许权使用费。例如，当被问到加纳采掘业透明倡议组织为什么不要求酋长们在使用矿业租金方面提高透明度和问责程度时，财政部的一位官员回答说：“你知道我们政治的本质；他们（政客）会说上届政府都没有这么做，那为什么本届政府要……去推动它呢？他们将从政治角度看待这一问题。”32,33

在加纳的具体情况下，客户主义交易不仅存在于传统领导人和政治领导人之间，还存在于前者与矿业公司之间。除了他们在采矿特许权使用费中的份额外，传统当局一直是采矿公司各种形式转让的直接接受者，作为回报，他们将在缓和社区对公司的反对意见方面发挥作用。在一项对加纳西部地区三个采矿社区的研究中，布什（2010年）指出，“公司在发展‘惠顾—客户关系’时经常利用酋长，因为公司向他们分发了慷慨的资金，以鼓励传统当局控制他们的青年，并为例行但大多是偶尔的矿山维修完成一些雇佣劳工的任务（第108页）。”酋长和矿业公司之间这种形式的勾结往往导致失业青年感到被排斥，他们偶尔攻击当地酋长，并为报复而抢劫或毁坏他们的宫殿（世界银行，2003年；斯坦丁，2014年）。

总之，所有独立后的政治精英都向酋长们分配了一部分矿产特许权使用费，部分是为了换取政治支持或不反对他们的统治，使他们能够维持社会和政治秩序。在所有执政的政治精英高度脆弱的情况下，与传统当局的政治妥协对于确保酋长们不支持被排斥的政治派别来反对当权者是很重要的，因为酋长们继续对农村人口行使实质性控制。在这种情况下，忽视自然资源治理的政治经济动态的政策修正，不可能解决国家和地方精英行为体滥用自然资源租金的问题。在这里，就像麦科纳基等人（2015年：16）注意到的那样，地方酋长们获得的租金往往“在确保政治合同方面发挥重要作用，在这些政治合同中，收入被用来加强与客户在惠顾制度下的关系”。