从2009年到2016年，这段时期可能被描述为对独立后早期改革的资源民族主义的回归。然而，政府这一次采取了各种财政改革措施，鼓励私人矿主从自然资源开采中赚取更多收入。2009年，加纳全国民主大会政府引入了国家财政稳定税，对包括采矿在内的某些行业的公司利润（税前）征收5%的额外税。此后不久，2010年对《采矿法》进行了修正，即《矿物和采矿（修正）法》（第794号法案），该法规定了5%的全面特许权使用费，并废除了2006年《采矿法》规定的3%至6%的浮动比例。然而，2012年国家预算报告中宣布了最激进的改革，其中提议将公司税率提高10%（即到35%），并设置10%的新的暴利税。还成立了一个由7名成员组成的采矿审查委员会，负责审查所有被认为有损国家利益的采矿协定。

大宗商品价格的上涨是这些财政改革最重要的推动力16。随着商品价格的上涨（见数表5.2），对国家利益的关切被广泛认为是许多新提议的政策改革的关键政治理由。在提交2010年预算报表时，财政部长表示关切的是，外国跨国公司对黄金价格上涨作出了反应，增加了产量，但没有对政府收入作出相应贡献（加纳共和国，2009年：19）。

采矿方面的事务是公平和透明地分享从开采我国宝贵和不可替代的自然资源中获得的利益和额外收益。……在最近的全球金融危机中，黄金、可可和石油的价格达到了历史最高水平。然而，这个国家根本没有从涨价中获益。……因此，政府采取了大胆的步骤，严格审查财政制度和采矿协定，以确保该国充分和公平地受益于采矿行业的成果。（加纳共和国，2011年：54）。

数表5.2　世界黄金价格（美元/金衡盎司）1968—2016年。价格基于99.5%精粉，下午定价，伦敦

资料来源：联合国贸易与发展会议统计处（2017年）。

第二个重要解释涉及跨国支持和思想的变化，世界银行和国际货币基金组织都公开支持政府的举措。正如能源和石油部主任在一次采访中告诉我们的那样，“……这一次，国际货币基金组织和世界银行实际上是站在政府一边的。”黄金价格飞涨，甚至促使自由化采矿制度的传统缔造者（即世界银行和国际货币基金组织）都呼吁政府提高某些税收，以最大限度地提高资源开采的效益（全国采矿联盟，2011年）。2011年，国际货币基金组织驻加纳代表团团长克里斯蒂娜·德斯金特别建议加纳当局探讨如何改善采矿部门的税收，指出国际货币基金组织“支持采取额外的税收政策措施，特别是在自然资源领域”（昆齐，2011年）。17

还有证据表明，新的税收改革反映了加纳全国民主大会执政联盟的社会民主理念，以及该党承认“分配正义”是其治理方针的一项重要指导原则（加纳全国民主大会，2004年）。早在2008年，该党还是反对党时，就强调必须重新界定采矿在国家发展议程中的作用。

具体来说，它的重点是需要“强化矿业财政制度并通过更大的国家附带利益、更高的特许权使用费和更切合实际的资源租金税收为国家和矿业社区获取更多的租金……”来“优化国家利益或保留在该国采矿投资的收益”（加纳全国民主大会，2008年：58）。18由于这些承诺是由反对党做出的，因此很难将这些声明解释为纯粹是为了获得更多采矿收入，以解决财政限制并获得连任。重要的是，这些承诺与当时更亲商的加纳新爱国党执政联盟的承诺大不相同，后者2008年的竞选宣言承诺进一步削减公司税，以“鼓励和支持企业”（加纳新爱国党，2008年：6）。这一分析表明，对资源繁荣的反应不仅取决于执政联盟的稳定性/脆弱性（波特埃，2009年），而且还取决于这些联盟中占主导地位的精英的意识形态取向。

尽管如此，大多数受访者认为，物质利益在推动新的税收改革方面所起的作用，比加纳全国民主大会执政联盟的意识形态导向更为重要。土地和自然资源部的一位受访者表示，在矿业繁荣的高峰期，“政府处于紧要关头，需要资金；他们需要找到解决财政缺口的办法。”随着采矿业日益取代可可成为历届执政精英的“摇钱树”，受访者声称“……除了关注自然资源行业，政府别无选择。”受访者还指出，正是由于对现金的这种压倒一切的需求，才解释了为什么改革是由财政部发起和倡导的，而不是由土地和自然资源部发起和倡导的，尽管土地和自然资源部对采矿活动负有直接的任务。

然而，政府提议的改革的实施情况却差强人意，暴利税根本没有实施，部分原因是来自矿业公司的巨大压力。19在2014年达沃斯世界经济论坛上，时任加纳总统约翰·德拉马尼·马哈马指出，加纳政府暂停征收暴利税的依据是，公司威胁要裁员，并将生产投资转移到其他国家：“他们威胁说，如果我们实施暴利税，他们就会裁员，而且因为我们需要工作，你不希望工人被解雇，你就被强迫接受他们的做法。”（《加纳纪事报》，2014年）一些关键行业行为体还将暂停暴利税主要归因于“时机不佳”（阿里耶，2014年），因为在政府开始实施这一税收时，金价开始下跌，削弱了政府对该税的主张（同上）。其他非洲国家（如马里）当时在降低税率的事实“对政府的改革方向施加了额外的限制压力”（同上）。

如表5.3所示，必须指出的是，自2012年以来，公司税率提高了10%，特许权使用费提高了5%，这有助于通过采矿改善政府的收入。然而，该表还显示，自2013年以来，随着黄金价格开始下跌，政府企业所得税收入以及采矿业对加纳税务局（GRA）收入的总体贡献也开始减少，尽管黄金产量仍然相当高，并持续增长到2015年。这突出表明，全球大宗商品价格波动可能给加纳等资源依赖国家的公共财政带来重大压力，并可能对统治精英的发展构想产生潜在影响。正如我们的一位受访者恰如其分地指出：“加纳非常依赖采矿行业，一旦矿物价格波动，我们的预算就必须波动。”20

表5.3　黄金生产和政府采矿收入（单位：加纳赛地，2005—2015年）

资料来源：来自阿克拉矿物委员会的数据；另见加纳矿业商会（2016年）。

(www.daowen.com)

在繁荣时期，加纳政府采矿收入增加，贫穷和赤贫发生率显著下降。事实上，到2010年代初，采矿行业贡献了37%的出口收入和19%的直接税收，使之成为加纳经济中最大的纳税部门（加纳矿业商会和国际采矿与金属理事会，2015年）。同时，在2006年至2013年期间，估计全国贫困率从31.9%下降到24.2%，而同期极端贫困率从16.5%下降到8.4%。这些削减使加纳成为撒哈拉以南非洲第一个实现“千年发展目标”的国家，即到2015年赤贫人口减半。尤其是北部三个较贫穷的地区在减贫方面取得了重大进展，这体现为在此期间区域收入不平等现象的减少（见表5.4）。然而，不同的社会经济群体、农村和城市地区以及三个历史上较贫穷的北部地区和该国其他地区之间的贫困水平仍然存在显著差异。

表5.4　加纳北部较贫穷地区和整个国家的贫穷趋势，2005—2013年

资料来源：加纳统计局（2014年）。

然而，矿业收入的增长是否促成了这一趋势，这是一个完全不同的问题。采矿与包容性发展之间的直接因果关系很难确定，因为加纳的采矿收入不是专门用于具体的发展投资，而是直接转入用于一般预算支助的综合基金。然而，现有的证据表明，随着2010年商业石油的生产，采矿收入的增加确实影响了统治精英阶层的发展想象。这体现在几项特别社会干预方案的实施上，这些方案旨在增加针对最贫穷和最弱势群体的举措的公共支出。加纳最近减贫的主要原因是国内生产总值增长率高，政府发展支出增加。特别是一些具体的干预措施，如2010年启动的“加纳萨凡纳加速发展管理局（SADA）”和加纳“增强生计消除贫困能力项目（LEAP）”，都有助于较贫穷的北部地区减贫。21为了在20年内将加纳北部居民的收入翻一番并将贫困率降低到20%（加纳政府，2010年），“加纳萨凡纳加速发展管理局”的启动被广泛认为是加纳历史上为缩小南北发展差距所作的最全面的努力。“加纳增强生计消除贫困能力项目”是加纳的旗舰现金转移方案，为极端贫困家庭提供两月一次的现金补贴，这些家庭至少有一名老年人（65岁以上）、残疾和无法工作的成员，或者是孤儿或弱势儿童（OVC）。数表5.3显示2010年至2016年期间的预算拨款。

数表5.3　对加纳增强生计消除贫困能力项目（LEAP）的预算拨款（百万加纳赛地），2010—2016年

资料来源：加纳财政部（2017年）；加纳国家发展规划委员会（2017年）。

数表5.4　贫困和不平等趋势，加纳，1991—2013年

资料来源：加纳政府（2014年：18）。

我们在此并不是说采矿收入总是以有助于减少加纳贫困和不平等的方式使用。相反，加纳社会的权力分配及其产生的竞争客户主义大大损害了对采矿收入在促进更大程度的包容性发展和更广泛追求国家利益方面的有效利用（另见下一节）。例如，虽然获得更多的矿产收入可能使政府能够启动若干社会干预方案，但其中大多数方案，包括“加纳增强生计消除贫困能力项目”，都受到了出于政治动机的不良目标的影响，境况较好的人甚至比最贫穷的人受益更多（琼斯等人，2009年；沃顿，2012年；德布拉，2013年；阿卜杜来和休姆，2015年；阿卜杜来和希基，2016年）。如数表5.4所示，1991/1992年至2012/2013年期间，加纳的总体贫困水平下降了27.5个百分点，而其基尼系数自20世纪90年代初以来一直在增加。加纳政府承认这些日益严重的不平等现象是一个主要问题，认为这是“一个危险的迹象，表明减贫努力没有适当针对最需要的人”（加纳政府，2012年：22）。