尽管1982年的加纳临时国防委员会政府明显标志着一个新的政治解决方案，但只有经济条件恶化和“政权生存的政治需要”11的双重压力，才导致准军事统治精英明确转向新自由主义议程，并在1986年通过了一项结构调整计划（SAP）。作为结构调整计划改革的一部分，加纳接受国际货币基金组织和世界银行的贷款附带条件，包括采掘业私有化。在这一期间为振兴采矿行业而采取的几项政策倡议中，最重要的是颁布了《矿物和采矿法》（临时国防委员会法律第153号，1986年），并通过该法律设立了一个管理矿产行业的矿业委员会，放宽了采矿制度，同时向私人投资者提供了重大的新利益。这项法律的内容在很大程度上是由世界银行的泛大陆采矿战略推动的（阿喀巴扎和达里马尼，2001年；阿喀巴扎，2009年），其中将促进私人投资描述为“捐助者干预非洲采矿的主要目标”（世界银行，1992年：xii）。

新的采矿法为外国矿业投资者提供了大量的税收优惠，包括慷慨的资本和投资补贴，允许在第一年注销80%的总投资。矿业公司还可以在离岸账户中维持其矿产销售总额的谈判水平。这些措施，加上金价上涨，激发了对加纳采矿行业新的兴趣：在1986年至1989年期间，政府发放了超过55份黄金勘探许可证（坎贝尔，1998年，引自霍奇福尔，2002年：83）。这些改革导致矿物产出大幅度增加（见图5.1），黄金出口在整个国民经济中占据重要地位。1984年至1995年，黄金出口占出口总额的百分比从22%增加到45%（苏玛，2010年：23）。然而，加纳社会在这一时期并没有出现更大的包容性，区域、性别和城乡不平等现象在整个20世纪90年代实际上有所增加（加纳统计局，2007年）。采矿业似乎也没有对受采矿影响社区的减贫产生任何重大影响。世界银行的一份内部评价报告内容如下：

对占有加纳矿区最大份额的瓦萨区的实地访问证实，采矿和农业之间争夺耕地，当地基础设施状况差，公共服务不足，失业率高。瓦萨的当地经济似乎没有通过持续的经济增长和改善的公共服务从大规模采矿中获益。……当地人觉得并没有从“他们”的土地上开采出来的资源那里得到明显的好处……（世界银行，2003年：20）。

在矿业行业多国投资激增的同时，还出现了从地下采矿向地面采矿的重大转变（到2014年，不同类型采矿许可证的分配情况见数表5.1）。由于地面采矿需要获得大量土地，这导致了矿业公司和当地居民之间对土地的竞争加剧。因此，20世纪80年代末和20世纪90年代初，对采矿社区不满的居民的愤怒情绪开始增加。12同时，大规模采矿的资本密集性也意味着，很少有当地人能够在新的矿业经济中获得就业。

数表5.1　主要矿物生产趋势，1980—2008年

资料来源：根据阿克拉矿物委员会的原始数据。

到了20世纪80年代末，由于当地社区的抵抗而引起的土地使用冲突问题，政府颁布了三项旨在将手工和小规模金矿开采纳入官方经济的法律。1989年，作为结构调整计划改革的一部分，通过了《小规模黄金开采法》（临时国防委员会法律第218号）、《汞法》（临时国防委员会法律第217号）和《贵金属销售公司法》（临时国防委员会法律第219号）。所有这些都是为了使以前非法的手工和小规模部门合法化和正规化。13根据临时国防委员会第218号法律，手工采矿者可在指定地区申请最多25英亩的特许权，然后通过矿产委员会获得采矿许可证。《汞法》将从授权销售商那里购买汞用于黄金生产的行为合法化，而临时国防委员会第219号法律设立了贵金属销售公司（PMMC），为小规模开采的黄金提供了市场（齐卡塔，1997年）。在此之前，手工和小规模运营商生产的大部分黄金被走私到邻国（阿迪，1998年；特施纳，2012年）。(www.daowen.com)

地图5.1　加纳采矿许可证的地理分布情况，2014年

资料来源：美国乐施会（2014年）。

1986年的法律一直是采矿部门的实质性立法，直到2006年被取代。在这一方面，跨国思想和跨国行为体的影响也是非常重大的。经过该法律十多年的实施，多国矿业公司和国际金融机构（特别是世界银行）开始对1986年的采矿守则表示不满，认为它无法与其他矿产资源丰富的非洲国家竞争，加纳的投资正在流失到坦桑尼亚、几内亚和马里等国家，这些国家的法规远比加纳要宽松。因此，2001年，加纳与有关顾问签订了合同，以审查现有的采矿守则，目的是保持加纳采矿法规的国际竞争力（阿喀巴扎，2009年）。世界银行（2008年：32）将由此产生的2006年《采矿法》描述为“更有利于投资……符合该行业的国际最佳做法”。例如，公司所得税税率从35%降到了25%，同时取消了35%的额外利得税14。结果之一是，当矿业公司在21世纪初以来大宗商品价格上涨、开始赚取超常利润时，没有法律依据对它们征收额外税收，而政府引入新的暴利税的尝试适得其反。

在库福尔总统（2001—2008年）领导下的加纳新爱国党政府执政期间，这一更为自由的2006年《采矿法》的通过相对简单，因为其“拥有财产的民主”意识形态与世界银行亲商的意识形态观点密切相关，加上加纳民间社会相对缺乏持续和系统的挑战。阿喀巴扎（2009年）指出，虽然导致新法案的协商进程涉及采矿业中的几个行为体——包括矿区商会、传统统治者、小规模采矿者的代表和代表全国非政府组织采矿联盟（NCOM）的第三世界网络——但这些行为体之间权力关系的不平衡导致了矿业公司的支配权。因此，尽管该法案草案包含了各种民间行为体向议会提交的若干提案，但随后的“幕后磋商改变了有关社区和民间社会团体的命运”（阿喀巴扎，2009年：39）。

虽然这一时期的私有化涉及作为投资者的跨国公司与作为底土所有者的国家之间的直接谈判，但平行的发展也涉及酋长和手工和小规模运营商之间的直接谈判。事实上，酋长对土地的持续影响在加纳催生了平行的矿产许可制度——一种是正式的（由国家授予大型矿业公司），另一种是非正式的（主要由酋长授予非法小规模经营者）（尼阿姆和布洛克，2010年；另见下文的第五节）。根据目前的安排，尽管所有矿产都归总统所有，但大部分含金土地仍牢牢地由传统议会控制。土地权和矿业权之间的这种二分法对控制加纳的非法采矿活动构成了重大挑战，因为非法经营者继续从酋长和其他传统所有者那里获得土地以开展业务，我们稍后再回到这一点。15