1990年以后，内部和外部压力都使以国家为中心的发展战略的政治解决方案难以为继。随之而来的是由中央政府技术官僚迅速而彻底实施的新自由主义改革时期，经济中最具生产力的经济部门都回到了私人手中，并向全球竞争开放。以外国公司为主的大规模采矿重新回到了显赫的地位。随着2000年后恢复民主，这一新自由主义解决方案的主要方面仍然存在，而新的社会需求和行为体由于部分政治权力下放的进程而迅速出现。在进入新世纪之后，围绕采矿活动进行的激烈的政治竞争和加剧的冲突已十分明显。因此，我们认为后藤森时期是重新调整和修改矿业治理制度的时期，但尚未构成一个独特的新的解决方案。

3.3.1　第一阶段：20世纪90年代的私有化和扩展

根据对20世纪90年代最直接的说法，促进采矿部门发展最初并不是藤森及其顾问的优先选项。然而，由于国际环境，加上秘鲁矿藏的质量及其新的政策环境，导致这一部门占在这一时期因私有化而获得的投资总额的64%，但这些私有化交易中只有13%与采矿有关（帕斯科−富恩特和萨韦德拉，2001年）。

采矿部门的改革吸引了国有采矿企业内有丰富经验的专业人员以及一些承担公共职能的私营部门矿工的合作11。一开始，政府官员也致力于解决私营公司与国家之间悬而未决的冲突12。政府还采取了措施，以保证税收和汇率的稳定，并提供有吸引力的税收优惠（穆尼奥斯和维加，2000年）。矿产商业化也放宽了限制，特许权制度也得到了简化13。这些措施得到了世界银行顾问和国内专家的鼓励，被认为对吸引新的投资者到一个仍然是高风险的国家是必要的。

这一时期的政策制定者减少了与投资者围绕购买价格进行谈判的空间，考虑到涉及的风险和一些存量资产的不良形态，这需要大量新的投资才能实现现代化。从1991年到2000年，采矿业务的私有化为国家创造了12亿美元的直接收入（鲁伊斯·卡洛，2002年：28；伯里，2011年）。虽然全世界的矿物勘探活动在20世纪90年代翻了一番，但在这一时期秘鲁的矿产堪探活动却翻了20倍（波维达，2007年）。这不仅涉及现有采矿业务地区、包括中部和南部高地的勘探活动的扩大，而且勘探活动还扩展到该国人民不习惯大规模采矿的部分地区，包括生态系统脆弱或农业利益蓬勃发展的地区。根据地质、采矿和冶金研究所（INGEMMET，一家政府机构）的资料，如数表2.5所示，授予特许权的土地总面积从1991年占全国领土的7.8%增长到1999年的12%。跨国资本还在20世纪90年代在矿业部门重新发挥主导优势，不论是单独或通过与国家公司建立伙伴关系来发挥这种优势（阿斯特，1986年；贝宾顿和伊诺霍萨，2011年）。到2000年，世界上20家大型跨国矿业公司中有11家在秘鲁经营（伯里，2011年）。

数表2.5　采矿权和国家领土份额的演变，秘鲁，1991—2016年

资料来源：作者根据INGEMMET（2017年）、格莱夫和库拉莫托（2007年）的数据所作的阐述。

在新自由主义下，工会和专业协会的政治和经济权力明显减弱，而商业和商业利益协会——像私营商业机构全国联合会（CONFIEP），国家采矿、石油和能源学会（SNMPE），以及较小范围的国家出口商协会（ADEX）——在声望和获得权力方面都得到了提高。在采矿部门，跨国公司拥有大多数新的大型采矿项目，例如安塔米纳（世界十大铜矿之一），而一些国家行业领袖也拥有相当大的政治权力。

在这一期间，世界银行和货币基金组织的工作人员还鼓励秘鲁的决策者制定新的环境和社会立法，以便更有效地防止或减少以往采掘活动遗留下来的负面影响（绍布洛夫斯基，2002年；阿雷拉诺−扬瓜斯，2011年）。然而，决策者们选择将环境规范的执行纳入每个部委，而不是在这一行业和其他行业建立一个独立的监督环境标准的权力机构。例如，1992年在秘鲁能源与矿业部（MINEM）内首次设立了一个环境办公室：采矿环境事务总协调（总干事阿桑托斯·米内罗斯，DGAAM）。这在采矿方面产生了明显的利益冲突，因为秘鲁能源与矿业部既负责促进新的投资，又负责执行监管标准，常常遭到投资公司的抵制（夏彭蒂埃和伊达尔戈，1999年；世界银行，2005年）。

在此期间，秘鲁还要求投资者提交一份新项目的环境影响评估（EIA），以及一项环境调整和管理计划（PAMA），以管理以往运营的遗留问题。然而，这一时期的证据表明，在实践中，20世纪90年代确立的环境规范是由国际压力驱动的，但与其他这类政策创新（包括1989年《国际劳工组织土著和部落人民公约》——国际劳工组织第169号；见第四节−C−2−c）一样，这些都不是秘鲁现有政治解决方案中精英阶层的优先事项，也没有得到必要的制度和政治支持来执行。此外，在20世纪90年代，随着更多的采矿投资进入运营阶段，围绕采矿的环境冲突不像此后十年那样突出。

在个体和小规模开采矿业方面，藤森政府在20世纪90年代前半期没有通过任何新的立法或政策举措。但是，从1995年到2000年，政府采取了有限的举措来正式确定和规范亚马逊地区的个体和小规模开采矿业扩展，包括第一次手工采矿者登记。然而，在国际黄金价格有利的情况下，矿物贸易的全面自由化和国有矿业银行的清算，不仅促成了这一部门迄今为止的最大规模扩张，而且还促成了非正规生产者的扩散和与国家平行运作的黄金交易商的分散化（卡诺，2015年a）。

3.3.2　第二阶段：21世纪采矿治理的连续性和变化

2001年恢复民主之后，全球矿物价格进入了一个新的繁荣时期，几个新的大型采矿业务进入生产阶段（格莱夫和库拉莫托，2007年；波托卡雷罗等人，2007年）。2002年至2012年，矿产出口总额从32亿美元增至274亿美元，占秘鲁出口总额的一半以上。2000年以后，采矿特许权在全国范围内继续扩大。到2015年，约有14.2%的国土被授予采矿权或正被授予采矿权，尽管只有非常小的份额——只有1.22%——的国土被批准从事采矿活动（秘鲁能源与矿业部，2016年；地图2.2显示了2017年初这些不同类型采矿权的国家地理情况）。14从2005年起，采掘活动的繁荣开始为投资者带来可观的净利润，因此产生了巨大的税收收入。在2007年的高峰时期，采矿业占全国所有利润的三分之一，直接税的四分之一，该国缴纳所得税的一半（齐加拉，2014年）。

地图2.2　不同类型采矿许可证的全国分布情况，秘鲁，2017年1月

资料来源：根据INGEMMET（2017年）绘制的地图所作的阐述。

在这一时期，个体和小规模开采矿业的矿工人数和政治影响力也有所增加，成为地方各级选举的资助者、权力经纪人、甚至候选人，但与第三章讨论的玻利维亚案例不同，他们没有与国家一级和政党签订相对稳定的协议。他们还向承诺维护其利益的国家级政客和政党提供资金。最初，该部门还与包括世界银行在内的国际援助组织结盟，将这一活动的正规化视为实现包容发展的途径（世界银行，2005年；莫斯奎拉，2006年）。在地区和地方政治家的支持下，2002年颁布了第一个将小型矿商正规化的法律框架。然而，2005年之后，由于价格上涨导致的“黄金热”愈演愈烈，破坏了国家建立秩序和鼓励更可持续做法的努力。随着政治权力下放，个体和小规模开采矿业的授权和监管被移交给地方政府，其中一些政府由著名的中小型矿商管理，但他们缺乏执行较高环境和社会标准的技术能力或政治动机（卡诺，2015年a）。

2006年后，围绕个体和小规模开采矿业的中央政府政策急剧转向强调要争夺和压制这一部门（梅迪纳，2014年；巴伦西亚，2014年）。这一变化恰逢秘鲁与美国就自由贸易协定（FTA）进行谈判，根据该协定，秘鲁承诺成立一个新的环境部（MINAM），这得到了美国、德国、日本和其他国际捐助方的大力支持。与此同时，来自国际和当地保护人士的强力压力要求他们对手工采矿者造成的“生态灾难”采取一些行动，特别是在亚马逊的部分地区。个体和小规模开采矿业采用的采掘方法在规模上的扩大和强化，以及该部门与洗钱和其他非法活动的联系，无疑促成了上述反应（卡诺，2015年a）。事实上，在一些地图中，政府将个体和小规模开采矿业与非法性和非正规性联系在一起（地图2.3）。就其本身而言，秘鲁能源与矿业部被来自环保非政府组织和运动的专业人士“殖民”，这些专业人士构成了全球网络的一部分，在这些网络中，根除这种不受管制的小规模矿业活动是一个高度优先事项。因此，他们赋予了这项任务新的重要性，但侧重于压制而不是正规化（同上）。

地图2.3　环境部确定的存在非法和非正规采矿的地区，秘鲁，2015年

资料来源：根据环境部（2015年）绘制的地图所作的阐述。

个体和小规模开采矿业还在一些地区与规模较大的正规采矿公司制造了紧张关系。在一些地区，较大的采矿公司和个体采矿者之间对土地和矿物的要求是重叠的，而个体采矿者往往也是社区领袖和社区管理当局。因此，强调对个体和小规模开采矿业进行限制被认为是有利于大公司的主张。虽然奥兰塔·乌马拉的民族主义政党获得了个体和小规模开采矿业者的政治支持和据称的竞选捐款，但在该政府领导下，这项努力的军事化和加紧的阻截行动有所增加，而正规化的努力基本上被放弃（卡诺，2015年a）。

这一时期的另一个关键主题是，在恢复民主的同时，与采矿活动有关的社会冲突的显著增加。这涉及各种要求，包括尊重土著权利、与环境和社会影响有关的索赔、关于土地和水资源的争端以及更多地分配税收和其他经济利益的要求。这些冲突导致秘鲁政府实行旨在缓解紧张局势或应对与采矿扩张有关的潜在需求的改革（贝宾顿，2012年）。虽然对这些政策变化和改革的详细分析超出了本章的范围，但以下是对主要改革的总结。15(www.daowen.com)

3.3.2.1　税收和收入的再分配和透明度

在过去的十五年中，秘鲁采矿运营的平均所得税税率一直在30%左右，与南美其他主要矿产出口国家相比，这是平均水平（安永会计师事务所，2014年）。然而，到2006年，越来越多的公众舆论批评称，由于价格上涨和藤森政府谈判达成的稳定税收协议，大公司获得了暴利。这首先导致了由艾伦·加西亚总统设立的“声援人民的采矿方案”（PMSP），该方案要求40家公司在其经营地区实施直接社会投资，征收相当于2%的暴利利润税（秘鲁能源与矿业部，2011年）。五年后，在新一轮的冲突和公众对该行业的要求中，乌马拉政府停止了“声援人民的采矿方案”（PMSP），并实施了矿业公司的强制性贡献16方案。作为一名前军官，乌马拉曾作为民族主义者和对维拉斯科将军的强烈崇拜者参选，他的竞选对手是藤森总统的女儿惠子。据接受本章采访的一位前总理透露，业界领袖们由于担心乌马拉会对私人财产采取更激烈的行动，在经过一系列谈判后，他们接受了这一改变。尽管这些担心将被证明是没有根据的，而且乌马拉的政府对采矿业采取了更有利的立场，但在此期间，政府和商界领导人之间的不信任仍然存在。

与此同时，从托莱多行政当局（2001—2006年）开始，政治和财政权力的下放的压力越来越大。由于地方政府当局和一些行业领袖的游说，国会扩大了矿业税收的总额，并将其转移到地方各级政府的金库。就加纳而言，其中10%17的采矿税收入转移到地方一级的当局（见本书第五章第四节−B），秘鲁于2001年设立了《采矿法》，以将中央政府所征收全部所得税收入的50%分配给地方各级政府，用于在采矿运营所在地区和社区的公共投资18。这意味着大量资金流向了一些地区和市政府，这些政府往往没有准备好有效和透明地管理这些资金，而其他贫穷程度和基本需求都很高的政府则很少得到这些资金。大多数分析人士认为，事实上，这一税收分配方案造成的紧张局势比它解决的问题要严重（阿雷拉诺−扬瓜斯，2011年；庞塞和麦克林托克，2014年）19，它试图建立一个更公平的公式以将收入分配给非产区的做法也没有成功（阿雷拉诺−扬瓜斯，2016年）。数表2.6显示了2006—2015年分配给各区域的转账总额，数表2.7按区域分列了同期的转账总额。

然而，在拉丁美洲，秘鲁在采掘业采用收入透明度措施方面一直处于领先地位。政府网站上有大量关于特许权、合同和环境影响评估的信息，各种监督机构的非政府组织都把重点放在大型采矿公司上，试图弥合沟通上的鸿沟。秘鲁也从托莱多政府开始，签署成为《采掘业透明度倡议》（EITI）的成员，并于2011年成为美洲第一个被认为符合这一自愿报告方案标准的国家。在本项研究的四个国家中，秘鲁是第三个加入《采掘业透明度倡议》的国家（继赞比亚和加纳之后）；玻利维亚尚未加入（贝宾顿等人，2017年）。根据《采掘业透明度倡议》的规定，秘鲁大多数大型矿业和石油公司都同意公开透明的账簿进行独立评估，并公布他们向国家缴纳的税额。

数表2.6　分配给各区域的转账总额，秘鲁，2006—2015年（采矿法、特许权使用费和特许权支付，百万新索尔）

资料来源：秘鲁能源与矿业部（2016年）。

数表2.7　按区域的转账总额，秘鲁，2006—2015年（采矿法、特许权使用费和特许权支付，百万新索尔）

资料来源：秘鲁能源与矿业部（2016年）。

3.3.2.2　环境调控

虽然秘鲁在20世纪90年代为采矿部门通过了现代环境立法，但基层社区组织者和主流国际行为体的压力促使政府在21世纪更充分地优先处理这些问题。2008年成立秘鲁环境部（MINAM）的背景是，国际金融机构增加了作为批准能源项目的条件的需求，以及秘鲁和美国之间进行了自由贸易协定的谈判（巴兰达理·戈麦斯，2008年）。

在秘鲁环境部（MINAM）范围内，为该行业所做的一个重要变化是建立了对所有部门拥有权威的监管机构，如负责监测可持续投资环境绩效的环境评价和财务化机构（OEFA），以及负责审查和批准《环境影响评估》的国家可持续投资环境认证服务中心（SENACE）。后者是在针对该国北部卡哈马卡的康茄矿业项目发生暴力抗议之后设立的，在抗议活动中，公民动员了国内和国际非政府组织，甚至其他公共官员，他们质疑为实施该项目而执行批准的环境影响评估的合法性（兰格拉，2015年）。这导致了2015年相关部委将其所有环境职能向新机构移交的提议，与20世纪90年代建立的行业环境主管部门模式相比，这是一个显著的变化。

整体来说，这些独立的环境管制机构的运作受到经济和财政部（MEF）以及业界的抵制。他们主要关切的是，环境监管将在经济低迷时期进一步减缓投资，并将造成更多的官僚负担。事实上，在任期接近尾声时，乌马拉政府通过了一系列法令，限制了环境主管部门制裁违法行为的能力，同时一些矿业公司则诉诸法庭，拒绝向该机构支付强制性的企业缴款20。因此，关于大规模采矿和油气作业对环境影响规则的执行，仍然是公共当局面临的一项挑战（普加尔·维达尔，2008年；德埃查斯和迪埃兹，2013年）。

3.3.2.3　执行国际劳工组织第169号公约和事先协商的权利

秘鲁于1994年在藤森政府领导下签署了国际劳工组织第169号公约，并签署了许多其他国际准则，这些准则被认为是秘鲁重返国际社会的重要准则。然而，经过15年多的时间，特别是亚马逊土著人民及其支持者的暴力抗议行动，国会才批准了旨在落实这项权利的立法。2011年，乌马拉总统签署了这项法律。21文化部及其负责文化间事务的副部长被赋予监督和指导这一框架下磋商的任务（桑伯恩，乌尔塔多和拉米雷斯，2017年）。第一次协商进程始于2013年，到2016年年底，已经启动了33个进程，其中13个进程涉及亚马逊地区的油气特许权、10个进程涉及采矿勘探或开采活动的许可。迄今为止，已有30多个进程在国家和土著人民之间达成了某种程度的协议（文化部，2018年a）。正如我们在其他地方所写的那样，这是秘鲁在土著权利方面向前迈出的重要一步，这是历史上第一次要求国家确认其土著人民是谁，并要求用透明和文化上适当的方式与土著人民沟通和协商。与此同时，中央政府和私人投资者抵制将《事先协商法》应用于与采矿活动有关的决策，导致在安第斯高地——大多数凯丘亚人和艾马拉人居住的地方——推迟落实这项权利，直至2015年底才落实（桑伯恩等人，2016年）。在第一批有关采矿的协商案件开始时，能源和矿业部的工作人员缺乏以适当方式开展这些进程的跨文化能力，而负责跨文化事务的副部长则没有权力来保证遵守协商过程中达成的许多协议（同上）。

总之，当我们比较20世纪90年代和2000年以后的矿业治理时，我们看到了促进私人投资、权力和行政机构决策权的集中以及技术官僚与全球关系的影响等方面的连续性（阿雷拉诺−扬瓜斯，2016年：180）。然而，当出现更多对政策辩论有影响的行为体、促进与权力下放、收入透明度和再分配、环境监督以及土著和农村社区权利有关的规范和制度，这种连续性就已经发生了变化。在某些情况下，这些变化是社会动员和暴力抗议的结果，而在另一些情况下，这些变化来自与国际机构的约定，这些机构的议程把对增长、私人投资和社会政治包容的承诺结合在一起，其中包括美国政府（就自由贸易协定进行谈判）以及世界银行/国际金融公司（IFC）。然而，无论是来自外部还是内部的压力，都没有造成发展范式的重大转变，即生产仍然更加多样化，机会继续扩大到更多的公民，并对环境可持续性作出更有效的承诺。