我们提出的国有资产管理体制改革新思路包括如下要点。

1.国家层面上建立若干只千亿级的“社会信托投资基金”，分流国资委管辖的竞争领域国有资产，使国务院（政府机构）从全民所有制所有者代表的身份淡出。我们所设想的“社会信托投资基金”有如下特点：

——不同于目前证券市场上常见的自益信托基金，社会信托投资基金是一种他益信托，即信托人为他人利益依法设立的信托资产。这里的信托人是作为国有资产所有者的政府（国务院），受益人是全体国民，通过信托基金的设立，他们将替代政府成为资产的实际所有人。在信托人与受益人之间，则是资产受托人——一个投资基金的管理者，按信托人的意愿，为受益人利益管理基金资产，实现其保值增值的专业管理人（专家组合及其组建的专业管理机构）。

——这个投资基金以资产的长期增值为目标，因此也区别于通常意义的非营利性公益基金，成为一种营利性公益基金。这是一种非常特殊的公益信托，其公益性质表现在：第一，信托财产的营利和增值与任何个人或集团的特殊利益无关，因而其本身的存在具有增进社会公平的性质；第二，基金的投资与运作促进经济发展与社会繁荣，这是追求经济赶超目标的发展中国家最重要的公益事业之一。

——社会信托投资基金的运作完全按照市场原则，与一般基金公司一样，它投资于各类营利性企业的股权（必要时也不排除其他金融性资产），不谋求对所投资企业控股，不参与企业经营管理。但它也不是追逐短期资本收益的市场投机者，而以追求基金价值的长期增殖为目的，根据持股比例对所投资公司法人治理结构予以不同程度的关注与协调，像成熟市场经济的机构持股人那样，充当资本市场稳定的投资者。由于完全按照市场规律行事，社会信托投资基金将成为资本增值的永动机，成为我国资本市场上最有效率的竞争者。

为此，需要两方面周密的契约安排。一方面，为保证基金的社会公益性质，不仅在信托合约中要明确规定其性质、目的、运作方式等相关内容，还要在基金管理人的遴选、任命，基金运作的信息披露和监督规制，基金资产的进入与退出等领域建立有效的制度。首先，因为社会信托基金不再是政府资产，但仍然属于全民所有，基金管理人应当由人民代表大会这样的立法机构遴选和任命；其次，作为公共所有的资产，它的运作理应受到公众监督，应当建立规范的信息披露制度，改革后的国资委应当成为基金运作的外部监督者和规制者；最后，社会信托投资基金份额当然不能像一般公募基金份额那样在证券市场买卖，我们也不主张全民分红的基金利润分配制度，但是认为应当建立由人民代表大会依法执行的基金资产进入与退出制度，在基金资产与财政预算之间建立通道，使得基金能够在宏观经济波动中发挥调节作用。

另一方面，为保证基金的市场运作效率，信托合约还应当规定基金管理人激励制度的基本原则。为防止基金资产被不合规使用，提高基金运行的安全性，可以效仿证券投资基金的管理方式，将基金保管人与基金管理人分开，管理人不直接接触基金资产，但通过向保管人（一般为大金融机构）发布操作指令履行管理职责。二者都通过收取一定比例的保管费或管理费补偿相关费用。基金管理人在支付日常开支（包括员工工资奖金）之后不会有太多剩余，对管理人的长期激励应当是一种与基金增值的长期绩效挂钩的报酬体系，在管理人任期届满后兑现。此类长期激励机制的内容、形式与计算细节，应当在信托合约中得到明确规定。

通过建立社会信托投资基金的改革，竞争性领域的国有经济将完全实现政企分开，不仅在所有权与经营权分开的意义上，而且特别在资本管理体制的层面。国务院及其下属机构，包括特设的国有资产监督和管理委员会，都不再是属于全民所有的社会信托资产的所有者（或者所有者代表）。这部分公有资本的运营将更加接近市场法则，因此而进一步提高效率。(www.daowen.com)

2.在国计民生的关键领域、一些通过市场运作提供基础性产品和服务的公益事业，具有完全自然垄断性质，应当回归政府行政管理序列，成为公法人。即使产品与服务的生产不具有经济垄断性质，但从公共利益出发必须由国家直接控制的极少数特殊领域，也可以通过行政壁垒维持国有经济的完全垄断。此类企业（事业）如国家电网、国家邮政、国家（铁道）路网、烟草总公司和粮食储备总公司等，都应当依据专门立法，设立为提供特定公益服务的“公法人”。在回归政府序列之前，企业应当完全剥离可竞争性业务，如国家电网的配电业务、国家路网的铁路客货运输业务，甚至整个卷烟生产企业，也都可以通过核发生产许可证的方式管理，与总公司脱离产权关系与行政关系。公法人的设立宗旨、资产来源、业务范围、经营方式，甚至人事与财务制度、产品与服务定价程序等，都应由立法规定。其国有资产的出资人直接由政府相关管理部门充当，其管理体制与政府机构衔接，其员工劳动关系也可比照公务员系列实行。此类公益事业与政府机构的主要区别是它以完整的市场运作完成特定公益服务，因此有自己明确的产权边界、独立的会计核算及更完整的法人权利义务。上级部门重点考核这些特殊法人的公共服务指标，淡化其追逐利润动机，将其塑造成为政府在垄断领域强化规制的重要工具。政府相关部门仍然要对企业的产品与服务价格严格规制，进而对企业的成本管理严格规制。

3.其他由经济和市场原因形成寡头垄断的产业领域，国家产业政策重点关注的产业领域，应当在国有资产管理体系的顶层，通过特别立法设立若干国有控股（投资）公司，作为国有资本的出资人，控股产业内寡头企业、参股产业内重要企业，以资本产权为纽带，协调企业发展战略，实施国家产业政策。此类国家控股公司一般应当为国有独资公司，在特定产业领域内采取“纯粹型”控股方式经营国有资本，主要依靠市场手段实现国家政策目标。拟设立的国家控股（投资）公司应当有：国家金融控股公司、国家能源控股公司、国家交通控股公司、国家电信控股公司、国家高新产业投资公司等。此类控股（投资）公司可以同时适用公司法和相关特别立法，由法律规定其设立宗旨和经营范围、活动方式。其公司董事会成员应当包括相关政府机构的主要负责人，如财政部、国务院金融办、发展和改革委员会（能源局）、交通运输部（含政企分开后的铁道部）、工业与信息化部及科技部等。此类国家控股公司不应以资本盈利为首要目标甚至唯一目标。相反，从制度上保证其运作目标与政府规制的兼容性更加重要。但是，寡头垄断市场一定程度的竞争性决定了在此领域运作的国有资本不可能完全无视资本盈利目标，为了自身的保值与增值，这些国家控股公司应当依法设定为双重营运目标，在公益性与营利性之间寻求平衡。

4.在完成上述国有资产管理体制的“战略性重组”的过程中，利用资本市场逐步实现绝大多数大型企业的产权多元化。一方面，逐步对国内民营经济和国外投资者开放现存中央企业的资本市场（地方政府管理的国有企业在完成类似的改革后也可以照此办理），引导它们合法进入各大产业领域；另一方面，允许和鼓励社会信托投资基金和国有控股（投资）公司参与资本市场的经营，通过出售部分国有股权以及各基金之间、各控股公司之间、基金与控股公司之间置换所持股公司股权的形式（其中还包括相当一部分国有企业股权直接划拨到社保基金账户），实现现存国企的股权多元化。真正按照一般公司法规范所有这些各行各业的大企业，完善公司治理结构，实现公、私股东的同股同权、同股同利。

社会信托投资基金与国家控股（投资）公司在资本市场运作中必须有退有进，在国有资产总量不流失、不减持的前提下，实现资产的合理配置。信托基金要根据自己的资产增值目标，选择有前景的投资对象，将自己的业务扩展到更多企业，提高基金的安全性和成长性。国家控股（投资）公司也要根据政府规定的政策目标，在既定的产业范围内选择投资对象，合理布局国有资本，最大限度地实现政策目标。在适宜的国有资产管理架构内，通过资本市场的有效运作，我们就能够在大规模生产和大规模经营领域，建立起公有资本主导、以公司制为主要形式的更高效率的混合经济。

5.在推动实现上述改革措施之后，国资委从国有资产的出资人身份退出，将自己改造成为国家经营性资产合规合法有效经营的监管机构，直接面对若干只社会信托投资基金、若干个运用国有资产从事公共服务的特殊法人，以及若干个执行国家政策目标的控股（投资）公司，建立和执行国有资产营运机构的信息披露制度、完善法人治理结构制度和国有资产经营预算审计监督制度等。（参见下图）

国有资产管理体制改革思路示意图

国资委目前进行中的一系列重大改革举措，其实与这一改革新思路没有冲突，甚至可以说就是在为实现这一改革目标准备条件。如中央企业整体上市的改革步骤、组建国有控股公司的改革方案等，这些改革措施都是国有企业公司制改革的延续和完善，也是上述改革新方案得以实施的必要前提。但是，尽早明确改革的目标和方向还是很重要的。按照这一方向，央企整体上市的操作中对哪些应当在整体中融合，哪些应当从整体中分开，以便最终成为公法人，归入政府行政序列，或者成为实施政策目标的特殊法人，一开始就应当有清晰的思路；按照这一方向，组建控股公司时就可以区分垄断领域承担政策目标的控股公司和竞争性领域以资本增值为目标的控股公司（最终将转型为社会信托投资基金），搭建不同的公司架构，探索不同的管理模式^[4]。如果目标清晰，路径合理，方法得当，也许再有八年时间，上述改革方案就能在国资委引导下逐步实现，公有制为主体的基本经济制度与现代市场经济相衔接的基础性制度安排就大体成型。两个八年，两个台阶，国务院国有资产监督与管理委员会在中国经济体制改革中的功绩将为历史铭记。