改革进程中的这些缺陷，都与国有资产管理体制改革的滞后相关。于是，“三权分离”的理论应运而生。不仅企业经营权与资本所有权必须分离，而且资本所有权与资本经营权也应当分离。“三权分离”理论的发展也可以区分为相互衔接又有根本区别的两个子阶段：基于政府行政分权的“三权分离”和基于产权制度创新的“三权分离”。

直到2003年，一个国家层面上的专司出资人职能的国有资产监督管理委员会才得以成立。其设计理念是：将国家所有权从政府诸多公共权能中独立出来，建立“管资产与管人、管事相结合”的出资人代表机构，以解决国有企业公司制改造后国有资产实质上的“无人负责状态”（陈清泰）^[6]。我们把国资委实践的改革理论称作“按政府职能分工形成的‘三权分离’”，其特点是“政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”，靠建立专职的政府国有资产管理部门，实现资本所有权与资本管理权的分离。这一理论在当时有很强的现实针对性，但缺少理论的彻底性。国资委成立之初，有权威人士明确表示，国资委不是政府机构，国资委的设立已经解决了国有企业“政资不分”的问题（即政府直接管理国有资本的问题）。但此后的事实表明，国资委仍然是“国务院特设机构”，它的组织机构形式和运行管理方式与其他政府部委没有实质性区别。尽管国资委成立十多年来在规范国有企业管理、提高国有经济效率方面做出了成绩，表明国有资本有专门的管理机构，与没有专门机构管理国有资本相比，结果大不相同。但是，国资委体制只是政府职能划分的产物，与之前体制的区别是：以一个部门对国有资产的管理，取代了之前多个部门对国有资产的分头管理。它成立之后十余年运作实绩表明，这个体制不可能避免“政资不分”造成的一系列违背市场规律的后果。股份资本这种虚拟资本甚至比现实营运中的公司法人资本更不适于政府管理，它具有更为明确的盈利目的，高度的竞争性流动性甚至投机性，特别是随着资本市场的发育完善，它越来越要求管理分工的专业化。(www.daowen.com)