当前国有经济体制的主要问题是什么？用一句话来概括就是公司制改革只走了半程。

我们国企改革的目标模式定位为股份公司制度已经有20多年了。20世纪90年代初开始已经明确这个目标了，90年代中期这个改革起步，也改了20多年了，但是到目前为止，公司制改革只走了半程。我认为当前国企改革存在的问题根源就在这个地方。因为改革只走了半程，很多应该有的效果没有充分体现出来。

我们先从公司法人产权制度的安排说起。这是一个产权安排。公司制改革首先完成了一个两权分离——企业所有权与经营权相分离，叫政企分开。但我们真的政企分开了吗？我们知道国企公司制的核心是公司法人财产权和国有股份资本所有权分开，这个基本的产权制度安排为我们实行企业政企分开的改革目标奠定了产权基础。可实际上我们对这个制度构架的复杂性没有充分理解，很多人认为公司法人产权就代表经营权，国有股份资本所有权就代表政府的所有权，那么公司一改制就政企分开了。

事实并非如此简单。我们先从一个所有权变成两个所有权这样一个基本的产权变更说起。传统的企业制度是一个资本所有权，业主制下面只有一个资本所有权，资本所有者拥有这个企业，同时也经营这个企业。尽管到后期出现了所谓的委托代理，资本家请一些代理人来管理，但是他只是授权经营，没有增加另外一个产权或者所有权。但是，公司制情况不一样，在公司制下面我们看到原来的一个资本所有权裂变为两个资本所有权，也正是因为它裂变为两个资本所有权，出现了一个所谓公司法人财产所有权，因此公司才可能有真正意义上的独立产权，自主经营，自负盈亏。可是从法学上看，这是一个很奇怪的现象，本来只有一个所有权，它怎么会通过一个公司的设立就变成两个所有权了？这多出来的一个所有权是从哪来的？20世纪90年代公司制才开始的时候，我在《江汉论坛》上发布过一篇文章《企业法人财产权的性质》（1994.7），我是这么解释这个现象的：实际上公司的产权安排在原有的一个所有制——一个主体、一个客体这个前提下，通过法律的形式拟制了一个虚拟的人格——公司法人人格。这个法人是一个虚拟人格，从民法的意义上讲是这样的，他不是现实的自然人，他是法人，是法律拟制的人格。一般讲公司制度的时候，只知道有这样一个法律拟制的人格，多了一个法人出来了，可是我们没有想一想多出一个虚拟法人的同时还多了一个东西，这东西叫虚拟资本。原有的资本所有权现在投到公司里面去了，成为企业实际的法人财产、现实资产，但是与此同时，股东拿到了一个股权证书，拥有股票的所有权，这个股票所有权不仅仅是在企业里面举举手、投投票，还可以得到一个现金流，企业资产增值的现金流。在市场经济条件下，这个东西是可以资本化的。一个现金流可以资本化为一个虚拟资本。这其实是最初意义上的虚拟资本，就是公司的股份资本的所有权。股份资本本来是一个子虚乌有的东西，它本来没有，就是一张股权证书，是一个关于股东的权利证书，它不是资本，不是现实财产。这个东西现在资本化了，可以在资本市场上买卖，它是有价证券，成为一种资本。这就是我们现在一般所说的虚拟资本。公司法人制度设立其实是法律拟制了一个法人人格，同时资本市场又产生了一个虚拟资本，多出了一个主体和一个客体。有趣的是在公司制度里，那个现实的公司财产现在是由虚拟的公司法人人格拥有着，它的所有者是公司法人，而那些现实的资本所有者——股东们，现在拥有的财产却是一个虚拟的财产。一个所有权成了两个所有权，就是这么来的。我们现在讲到的整个现代市场经济下庞大的虚拟资本的存在，它的基础就是股份公司制度下面的这样一个虚拟所有权，一个所有权裂变为两个所有权，这是它最基本的制度安排。

在这个制度安排里，到底是谁拥有公司财产？是不是公司的那些高层经理人员？不是。法律明确地说，这是由公司法人拥有的。关于公司法人制度有一种误解，说公司董事长就是法人。错！那是法人代表。法人是谁？法人是一个法律拟制的人格，他不是一个具体的人，在这个地方他作为公司现实资产的所有者，是法律承认的，公司法人可以去承担民事责任。但是在现实生活当中，法人财产权总是要有人来操作的，总是要有人来享有的。那么是谁享有呢？他是通过一个公司治理结构去享有，这个治理结构里面有股东大会、董事会、监事会，还有公司的高层经理人员，他们通过一系列的制度安排形成了一个法人治理结构。这个治理结构是干什么的？就是用来行使公司法人财产权的。在这个机构里面真实的情况是，权利主体主要由两部分人组成，一部分是股东与股东代表，他们活跃在股东大会和董事会里面；另一部分就是公司的高层经理人员，他们主要通过董事会，通过经理办公会议这样的机构来分享权力^[1]。这是一个制度安排，除了经理办公会是上下级的关系，总经理或者公司总裁有决定权，其他几个机构都是投票表决的，都是少数服从多数的机制，是一种机构治理。公司治理另外一个特点就是相互制衡，机构与机构相互制衡，个人与个人相互制衡。为什么要设计这样一个复杂机构？因为要把两部分人合在一起分享公司法人财产权，不是哪一部分人，更不是一个人拥有公司法人财产。认为董事长拥有公司经营权的观点其实是不对的，法人财产权是由两部分人共同分享的。

为什么要强调这个观点？在公司治理结构里，股东始终要发挥重要作用，离开了股东，法人财产权的行使是不完整的，是不可能规范的，公司法人的行为也不可能是真正合理的。如果把整个法人财产全部都交给经营人员，那和传统的业主制企业里的代理人有什么区别？那些业主制企业的老板对代理人都放心，都能把所有权交给代理人吗？不可能。因为它没有这样一个制衡机制。整个公司制度就是为了能够一方面保证公司拥有独立的财产权利，另一方面又保证公司的专业经理人不会越权，不会漫无边际地损害资本所有者的权利。所以说，公司制度是人类的“伟大的发明”，解决了资本所有者和专业经营人之间的这样一种关系。我们强调这点，是为了说明在公司制度里面股东的存在，他的行为对于公司制改革至关重要。

现在来看看国有资本的出资人能做些什么，不能做些什么。90年代开始的改革在最初的10年里，直到2000年以后的几年，一直没有国资委。也就是说，国有企业在公司法人财产权的行使过程中，股东代表是不到位的，没有出资人代表。这就导致了前20年改革一方面是国有资本的大量退出，规模在逐步缩小；另一方面，这种规模的牺牲没有换来效率的提高，十年期间企业的效率提高非常缓慢，以至于给那些质疑国有制经济的合理性必要性的人提供了口实。(www.daowen.com)

低效率的同时还有国有资产的流失，因为没有股东代表。企业的经理人“当家做主”了，代理人变成“老板”了。很多企业改革由他们制定改革方案，因此出现了所谓的MBO，即“管理层收购”。全世界的MBO都是高于市场价收购的，只有中国的MBO是低于市场价收购的。什么原因呢？中国特色？这里面只有一个特色，那就是我们没有股东代表。

2003年以后国资委成立了。尽管国资委有各种各样的缺陷，但是国资委成立后的十余年，有一点是有目共睹的：在国资委的管理下，国有企业普遍提高了效率。实际上，国有企业在垄断领域的效率始终是跟民营经济是不相上下的，下图中这两条曲线看得很清楚。即使是在竞争性领域，国有企业的效率虽然低于民营经济的效率，但是这个十年，这两条曲线在逐步靠拢，差距是收敛的而不是扩散的。这就是说，国资委工作有成效。有出资人代表和没有出资人代表大不一样，肯定是这样的。你自己的钱自己不去管，人家当然就要偷偷地拿走了。有人管总是要好一些。

制造业20个竞争性行业国有与非国有企业技术效率比较（2003~2011）

当然，国资委制度也有许多不合适的地方，关键是，国资委体制仍然不符合市场经济要求。国资委充当出资人的尴尬在于：政府机构的目标是多重的，政府目标和作为企业股东代表的目标是有冲突的。股东的目标是什么？投资就是挣钱，保值增值是股东的目标。但是政府目标不限于保值增值，它有很多目标：社会安定、充分就业、经济增长。把所有这些目标都放到一起，结果作为政府机构，国资委在行使股东职能的时候，它的多重目标就发生冲突。与此同时，国资委虽然说是“管人、管事、管钱”，全管了，事实上作为政府机构里的一个特设机构，它不可能独享权利。国有企业的管理仍然是多头的，包括人事部门、组织部门、发改委、经信委，还有其他机构，仍然没有避免多头管理。在这种情况下，国资委加强企业管理，包括对企业经理人员的激励都是动力不足的。另一方面，政府的行为能力与市场对它的要求是错配的。要说政府的行为能力，它的成员也好，机构也好，更善于行政性的操作，而不善于在不同的产业领域经营资本。政府行为在某些方面还受到限制，比如说，作为股东在企业里表决是用两种手段的，不仅仅是用手表决，还用脚表决，不行的话，我就卖了股票走人了。但是这个用脚表决的能力，国资委是受限制的。它不能像普通的股东那样，不满意了就卖股票。国资委一开始不承认自己是政府机构，但是到后来不得不承认自己是国务院的特设机构。因为它内部的机构，运行的原则都是和其他的部委一样的，甚至国资委副部级干部的职数比任何一个部委都多，它更官气十足。所以国资委这个身份本身注定了它和市场的要求、市场对股东代表的要求不一致。尤其在政资分开方面，它做不到。所以公司制的优势就不能充分发挥，这影响到所有的国有股份制企业，公司治理结构不健全，国资委选派的人员在公司治理结构中行为是不合理的，地位是尴尬的。当前我国国有控股企业中大量存在的经营者败德行为，很大程度上就是由行政化的国有股东代表在公司治理结构中不能有效发挥作用造成的。

进一步说，国资委的尴尬还体现在当前阶段，我们的国有企业改革要放到发展混合所有制经济的背景下。我们看到国资委的角色在这个地方显得更加受限制。国资委作为一个政府机构，它对国有企业的管理实际上还是以管企业为主，而不可能是管资本为主。国资委的管理是一个行政性的管理办法，至少要在控股企业里面，它的行政意图才能自上而下地贯彻下去。它习惯于这样的一种管理方式，这和基于资本所有权的管理方式不一样。依靠资本所有权来管理，你可以在这个企业里面拥有很多股票，也可以拥有较少的股票、很少的股票。只要参股，作为资本所有者就可以管理自己的股本。行政管理与资本管理、产权管理最基本的区别在于行政权力只能是独占的，不允许分享，而资本所有权不是这样，不管你是控股也好，参股也好，都可以管。因此，要在国资委作为出资人的大背景下来推进混合所有制经济的继续发展，只能靠自上而下的行政性方法来推进。国资委一年要搞成多少混合所有制企业，有多少国企现在要改制，下达目标任务，不是市场主导的发展。我们希望这一轮的改革推进混合所有制经济由市场主导，但是靠国资委的行政领导恐怕很难做到这一点，因为它的机制本身不适合。