1.国有经济的社会功能是多元的，从经济到社会到政治涉及面宽，不适于由一种类型的企业全面承担，也不适合用同样的体制和机制“一刀切”地管理。作为企业，国有资本投资的企业和其他企业一样，具有满足社会需求、繁荣社会经济、配置社会资源、促进社会就业的一般功能。在相同经营目标的基础上，混合所有制企业的各方股东就有最大程度的共同语言、实现协调共赢的互补优势。但是改革进程同时也赋予国有企业在社会主义市场经济中发挥以下几方面的特殊社会功能：一是弥补市场缺陷，提供市场不能充分提供的公共产品；二是充当政府“熨平经济周期”的工具；三是充当国民经济发展的“引擎”和“加速器”；四是坚守民族产业的制高点，保障国家经济安全；最后，也许是最重要的一点——提高劳动平等程度的社会功能。难以避免的两极分化是最根本的市场失效。中国特色的社会主义之所以坚持公有制为主体的基本经济制度，根本目的就是要克服资本主义市场经济的这一基础性缺陷，防止两极分化，建设共同富裕的微观基础。公有资本是一种没有资本家的资本关系，企业的劳动关系会更加和谐（尽管国有企业目前做得不够好），资本的剩余价值不属于任何私人资本，它直接归属于全体人民（目前的国有企业利润上缴制度需要改革）。这就从初次分配中抑制了私人资本的权利，为国家实行更加公平的收入再分配打好了基础^[6]。这些功能与非公经济之间或多或少存有差异，因此在混合所有制的公司治理中，矛盾难以避免。一方面，国有经济如此宽泛的功能让所有国企同时承担，显然存在许多问题。目前国有企业普遍存在的在经济与社会功能间顾此失彼的尴尬，应当与此有直接关系。另一方面，承担多元政府目标的国有股东在公司内部与其他股东协作时会有更多尴尬，势必影响混合所有制公司的治理效率。界定不同国有企业功能，进行分类管理，是推动国有企业完善现代企业制度的需要，也是加快混合所有制经济发展的必然选择。

2.由于没有界定不同企业功能分类管理，国有企业完善现代企业制度的改革目标难以完全落实，尤其是政企分开的改革目标难以落实，而政企不分仍然是混合所有制经济在企业中融合互补的最大障碍。国有企业上述多元的社会功能，有很大一部分是政府功能的延伸，而不是一般意义上的企业功能。这就决定了国有经济的政企分开总体上不可能完全实现。像弥补市场缺陷、熨平经济波动、加速经济发展、保障国家安全和提高社会公平程度这样一些功能，或多或少是由政府通过法律的、行政的或者产权的手段，自上而下地赋予其所拥有的企业（或者其所拥有的资本）的。企业的经营目标终归要由企业资本的所有者确定，这符合市场经济的规则。问题是，国有企业能否在实现“自主经营、自负盈亏”改革目标的同时，全面满足其资产所有制赋予的所有社会功能。实践证明，这很难做到。许多学者的研究已经证明，这种企业目标的多元化，正是国有企业在市场竞争中处于劣势的重要原因^[7]。事实上，如此规模庞大、数量众多的国有企业完全没有必要同时承担同样多元的功能，国有企业乃至国有资本完全可以明确分工，让一部分企业（或者资本）承担一种类型的社会功能，而让另一部分企业（或者资本）承担另一种类型的社会功能。明确分工，分类管理，职能互补，才能更好地实现整个国有经济多元的社会功能。随着不同类型企业的功能界定，它们与政府之间的关系也将出现相应的差异。那些更多承担一般企业功能的国有企业将彻底实现政企分开（包括政资分开）的改革目标，按现代企业制度的要求完善公司治理。而承担较多公共职能和社会功能的企业，则可以通过行业性的国有资本投资（控股）公司，以及某些政府部门拥有或多或少的股份，在企业与政府间形成一个渐行渐远的连续谱系，来灵活协调二者的关系。这样，通过企业功能界定，我们就能够在市场经济的框架内，最大限度地实现国有经济政企分开的改革目标。与此同时，被赋予不同功能的国有资本也就能够在不同的目标上与其他所有制经济实现不同形式的融合与互补。

3.界定不同企业功能，必须从划分国有资本功能、从顶层上设计和建立不同功能的国有资本管理机构开始。基于以上认识，结合“管资本为主”的改革思路，我们主张在国有经济顶层制度上，按三种类型界定国有资本（而不是国有企业）功能^[8]。一是通过市场运作提供基础性产品和服务的公益事业，应当回归政府行政序列。此类组织，如国家电网、国家邮政、国家（铁道）路网、烟草总公司和粮食储备总公司等，都应当依据专门立法，设立为提供特定公益服务的“公法人”，其法人资产需要与其他政府资产分开，因此可以称之为“政府资本”。在回归政府序列之前，这类企业应当完全剥离可竞争性业务。公法人的管理体制与政府机构衔接，其员工劳动关系也可比照公务员系列实行。二是国家产业政策重点关注的寡头垄断领域，可以设立若干行业性的国有资本投资（控股）公司，作为国有资本的出资人，控股产业内寡头企业，参股产业内重要企业，以资本产权为纽带，协调企业发展战略，联合多种所有制经济，实施国家产业政策。此类资本可以称作“国家产业资本”，相关公司包括国家金融投资（控股）公司、国家能源投资（控股）公司、国家交通投资（控股）公司、国家电信投资（控股）公司、国家高新产业投资公司等。这些国家投资控股公司应当依据特殊立法设定为双重营运目标，在营利性与公益性之间寻求平衡；公司董事会成员应当包括相关政府机构的主要负责人，在制度上保证其营利目标与政府产业目标的兼容性。三是在完全竞争领域设立若干综合性国有资本运营公司，充当国有股权代表，按照资本市场的营利原则进行资本运营，实现资本增值。此类公司投资于营利性企业的股权（必要时也不排除其他金融性资产），不谋求对所投资企业控股，不参与企业经营管理，像成熟市场经济的机构持股人那样，充当资本市场稳定的投资者、有效率的竞争者，完全融入多种经济成分平等竞争的海洋中。为加强国有资本监管，公司资本可以采取“国有信托投资基金”的形式，公司以信托基金为管理对象，按基金公司模式经营^[9]，信息公开，规范运作，逐步实现国有资本管理“去政府化”^[10]。(www.daowen.com)

4.统一的职业经理人市场是加快混合所有制经济发展的题中应有之义，逐步将现有的国有企业高管人事管理制度转变为职业经理人制度，已经成为国有企业完善现代企业制度的当务之急。随着企业层面上多种所有制经济的日益融合，目前这种适应于公、私企业经纬分明，国有及国有控股企业高管的行政性人事管理制度必须彻底改变。这种人事制度大体上是从国有国营企业的旧模式中延续过来的，二三十年来虽然几经改革，其行政任命、行政授权的基本框架始终没有改变。这种制度在国资委仍然直接管理国有及国有控股企业，其“出资人”权利与政府机构的行政权相互叠加的情况下，尚可“正常”运营，但肯定不适应混合所有制经济在企业层面充分发展的新形势。在公司产权进一步多元化的过程中，一股独大、绝对控股的情况越来越少，在竞争性领域，股权高度分散的“经理型”公司将成为普遍现象。这些混合所有制经济的公司治理将真正按照多方股东相互制衡的市场原则，公司高管将通过职业经理人市场聘任，国有股东不可能将自己的意志强加给公司董事会或者公司股东大会。在这样的场合，国有股东即使拥有相对控股权，也只能向董事会进而股东大会推荐公司高管的候选人，至于推荐能否被接受，则完全要看会议表决结果。因此，行政性的人事制度将不可避免地终结。更重要的是，现有的国有企业高管人事管理制度，对发展混合所有制经济有很强的负面影响。大企业高管的身份地位及权利利益，不可避免地影响这个利益群体的思维方式和行为方式，进而对企业产权的进一步多元化形成自己的利益诉求和目标追求。首先，他们往往不愿意丧失目前的既是官员又是企业家的双重身份及与此相关联的利益；另一方面，如果公司的国有股权必须减持，则希望在国有股减持中换取个人利益，进而与国有资本保值增值利益发生矛盾。总而言之，有序推进国有企业的职业经理人制度，不仅是完善现代企业制度、加快混合所有制经济发展的必要环节，而且是保证这一改革过程顺利推进的关键性环节之一，在实际操作中稍有不慎，就可能将改革导向错误的方向。