（一）宏观调控制度与宏观调控制度体系

十九届四中全会通过的《决定》提出，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。这里提出了要健全“宏观调控制度体系”，必然涉及宏观调控制度与宏观调控制度体系建设这两个方面。对于宏观调控制度来说，已有的理论研究与政策实践虽取得了积极进展，但明显不适应新时代发展的要求；而对于宏观调控体系来说，在理论和实践方面尚属空白。具体体现在：

首先，学术界的研究揭示了宏观调控制度具有外生与内生两种属性。事实上，从20世纪80年代末开始，国内学者就提出了“宏观调控制度”这一概念并进行了相关的研究。当然，这一时期对宏观调控制度的理解与现在的认识存在明显的区别，如认为宏观调控制度指的是宏观调控目标、调控范围、调控方式、调控手段、调控机制和调控体制等方面；或者强调宏观调控制度就是宏观调控法制化；也有学者认为宏观调控制度是从依法治国层面提出宏观调控制度的新思路。在实践中，宏观调控分为外生与内生两种情况：一是宏观调控依赖一定的制度条件。有学者认为，在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生于市场条件的政府安排。也有学者指出无论调控政策与手段如何完善、改进，如果缺乏相应制度的保障，宏观调控不可能切实有效，因此，制度转型亟待提上日程。二是宏观调控作为一种内生的制度安排。有学者指出“宏观调控制度”是指“一套合理而有效的宏观总量平衡、相互制约和灵活调节的具体制度”；也有学者认为宏观调控是我国社会主义市场经济的制度规定，可分为内在和外在两种制度规定。近年来，更有学者明确提出，在中国特色社会主义市场经济实践中，宏观调控不仅仅是一个经济范畴，更是国家制度体系的重要组成部分。由此可见，宏观调控制度的概念经历了一个由外生转变为内生的演进过程。

其次，从宏观调控政策实践的角度看，经历了一个“政策—制度”的演绎过程，即从宏观调控政策上升为宏观调控制度的演进。具体地说，1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。十五大报告指出，充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系。要深化金融、财政、计划体制改革，完善宏观调控手段和协调机制。十六大报告指出，完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。十八大报告指出，健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。十九大报告指出，创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过的《关于创新和完善宏观调控的指导意见》指出，创新和完善宏观调控，加快建立同高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系、保障体系……发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、就业、产业、区域等经济政策协调机制，保持经济运行在合理区间。十九届四中全会提出，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。在这里，由宏观调控政策或政策协调机制上升为宏观调控制度体系，既涉及由政策到制度的演进，也涉及由政策体系演进为制度体系的过程。一般来说，制度是一种规则，或者说一种相对成熟、稳定的规范体系。相比较而言，政策易变，属于短期行为，制度则具有稳定性和长期性；在政策—制度话语中，政策处于较为低级的第一层次，而制度则是更高的层次。因此，从政策到制度的演进体现为一种上升的过程。

最后，对于宏观调控制度体系来说，仅有的一篇研究文献就是闫坤、汪川发表的《健全宏观调控制度体系保持经济平稳健康运行》一文。[8]因此，无论是在理论上还是在实践上，对于宏观调控制度体系的研究和政策操作都还是一片空白。

（二）宏观调控属于重要制度的范畴

宏观调控制度作为一项重要的经济制度，是三大基本经济制度中社会主义市场经济体制的重要组成部分。

首先，宏观调控制度属于重要制度的范畴，是一项重要的经济制度。十九届四中全会提出了根本制度、基本制度与重要制度等重要概念。这三大概念的区别在于：根本制度是起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度；基本制度是对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度；重要制度是由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度。体现在经济领域，具体包括基本经济制度和一系列重要制度，即公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等三大基本经济制度；由基本经济制度派生出来的宏观调控制度、公平竞争制度、产权保护制度、要素市场制度等。

其次，宏观调控制度亟需建立和完善。有学者指出：重要制度包括我国经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、法治体系、党的建设制度等。这些重要制度上接国家治理之顶层，下连社会生产生活方方面面之基层。比较来看，在贯彻落实十九届四中全会《决定》精神，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系方面，创新和完善空间最大的是重要制度。本次全会《决定》突出点明的“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度”，都属于重要制度范畴。[9]从实践上看，虽然宏观调控制度属于重要制度的范畴，但仍需要不断的完善。十九届四中全会《决定》中提出完善“三大制度”，即完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度；完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度；建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。现在看来，仅有这三项制度是不够的，宏观调控制度的创新和完善仍存在较大的空间。

最后，宏观调控制度是三大基本经济制度中社会主义市场经济体制的重要组成部分。前已述及，宏观调控是社会主义市场经济体制的重要组成部分，宏观调控是社会主义市场经济的三大基本特征之一。十九届四中全会在十五大报告提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”的基础上进行扩容，明确提出了公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等三大基本经济制度。这是首次将社会主义市场经济体制概括为基本经济制度之一，而宏观调控作为社会主义市场经济体制的重要组成部分的性质并没有改变，只是被赋予了新的内涵，也即在市场的决定性作用与政府作用有机结合的基础上宏观调控得到了进一步的创新和发展。此外，在这“三大基本经济制度”之前加上一个“等”字表明，我国各领域各方面的基本制度是会随着实践发展而逐步扩容的。

（三）宏观调控制度体系是由各个单项的宏观调控制度组成的科学体系

第一，一个科学的制度体系具有以下特征：一是科学性。一个科学的制度体系具有丰富的内涵属性和本质要求，其中，系统完备和结构合理是最重要的属性要求。所谓系统完备，是指制度体系应覆盖所有重要领域，不留制度漏洞；所谓结构合理，是指科学的制度体系不是众多领域制度的无序堆砌，而是根据一定的内在逻辑建构起来的权威、规范的制度系统。其中，逻辑一致性是科学制度体系的必然要求。此外，制度的协调配套也是结构科学的基本要求。即制度体系各组成部分之间要相互协调、相互补充、相互促进，或者说不同层面、不同类型的制度之间相互衔接、相辅相成、各司其职、有机协调，共同形成一个有机整体与科学的制度体系。二是实践性。判断一种制度是否为科学制度体系，不仅要看这套制度体系在系统的完备性与结构的科学性方面是否科学，而且还要看这套制度体系是否与实践相结合，经历过实践的检验。任何科学的制度体系都必须能够有效解决实践中的问题，对社会实践的发展产生巨大的推动作用。三是开放性。任何科学的制度体系都不是固定一成不变的，而是随着客观事物的发展变化而变化，这也是马克思主义唯物辩证法的基本要求。任何制度体系要跟上时代的脚步，始终保持强大的生命力，就必须推动制度与时俱进，在实践中不断创新发展，使之不断走向成熟和定型。

第二，宏观调控制度体系是由宏观调控各方面的单项制度组成的。宏观调控制度体系要成为科学的制度体系，就必须遵从科学制度体系所具有的科学性、实践性与开放性三大特征。宏观调控制度体系科学性要求的系统完备、结构合理与协调配套主要体现在宏观调控的各项制度既要涵盖宏观调控的各个方面，又要按照一定的逻辑结构形成规范的制度系统，还要求宏观调控的各项制度之间相互协调配合；实践性要求宏观调控制度体系必须符合中国宏观调控实践的要求，能够经得起实践的检验，并为实践提供指导作用；开放性则要求宏观调控制度体系能够顺应时代的发展，根据经济发展的客观需要不断实现内涵与形式上的创新和发展。

（四）宏观调控制度体系的基本框架

十九届四中全会的《决定》中提出健全宏观调控制度体系的三个方面：一是以国家发展规划为战略导向；二是以财政政策和货币政策为主要手段；三是就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力；相应地提出了完善“三大制度”：完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度；完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度；建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。

从改革的系统性、整体性与协同性上看，科学的宏观调控要求建立健全系统完备、科学规范、运行有效的宏观调控制度体系。因此，就科学的宏观调控制度体系来说，仅有上述三大制度是远远不够的。在这方面，可以借鉴和参考以下两方面的内容：一是2019年5月29日，中央深改委第八次会议通过的《关于创新和完善宏观调控的指导意见》指出，创新和完善宏观调控，加快建立同高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系、保障体系……二是一般的公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面，而宏观调控全过程一般包括决策、组织与执行、监督、绩效评估、保障等五个阶段。(www.daowen.com)

基于上述分析，可以构建宏观调控制度体系的基本框架如下：

从上图中可以看出：

第一层次的五大制度分别为决策制度、执行制度、监督制度、评估制度和保障制度。其中，决策制度由中央全面深化改革领导小组指导，由中央财经领导小组负责完成宏观调控决策的顶层设计；执行制度包括执行部门、使用的政策工具及内容、政策实施（政策实验、全面推广等）、政策反馈等。

第二层次的制度在决策制度中，包括宏观调控的目标体系、宏观调控的部门和行业、宏观调控所使用的政策工具和调控方式等；在执行制度中，包括宏观调控的政策体系与工具、宏观调控的央地协调与部门协调制度等。其中，十九届四中全会通过的《决定》中提到的国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度、预算制度与现代中央银行制度仅仅是第二层次的制度。央地协调制度是指中央政府与地方政府之间的博弈，部门协调制度则与长期存在的“九龙治水”直接相关。在宏观调控的长期实践中，涉及部门分别有国家发改委、财政部和中国人民银行以及诸如房地产调控（住建部）、就业（人社部）、环境保护（环保部）、稳外贸和稳外资（商务部）等。监督制度包括党内监督、人大、政协监督、法治监督、第三方监督等；评估制度包括政策部门自我评估与第三方评估；保障制度具体包括资源保障、行政保障、法治保障等。

第三层次的制度是对第二层制度的进一步细化，也可以根据经济形势的变化进行临时性的调整。

（五）如何健全宏观调控制度体系

1.坚持党对经济工作的集中统一领导，全面提高宏观调控的战略性、系统性、协同性

党对经济工作的集中统一领导是中国特色社会主义制度的一大优势，宏观调控自然也不能例外。自宏观调控产生以来，历届中央领导核心和集体提出了丰富的宏观调控思想，对中国特色宏观调控的形成起到了决定性影响。在新时代，只有进一步加强党对经济工作的集中统一领导，才能顺应新时代社会主要矛盾转化、实现新时代中国特色社会主义发展的战略安排、有效解决经济领域面临的突出矛盾、推进现代经济体系的建立和经济的高质量发展，才能超越部门局限，突破市场失灵与政府失灵双约束，促进经济社会持续健康发展。

2.进一步推进宏观调控的实践创新与理论创新，为健全宏观调控制度体系奠定基础

宏观调控制度体系的健全，离不开宏观调控的实践创新与理论创新。从实践上看，长期以来，中国特色宏观调控不同于西方国家宏观调控的最显著区别就在于一以贯之地坚持结构性调控，将总量调控与结构性调控有机地结合起来。十八大以来，政府在创新宏观调控的思路和方式的过程中先后推出的“微刺激”“区间调控”“定向调控”“相机抉择”和“供给侧结构性改革”等，都属于宏观调控的实践创新。对于十八大以来宏观调控的理论创新，有学者总结为七个方面：首先，加强党对经济工作的集中统一领导，全面提高宏观调控的科学性和实施力度。其次，以高质量发展为根本要求，创造性地将宏观调控目标扩展为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，统筹各类长期目标和短期目标。第三，破除西方危机管理的强刺激教条，放弃“大水漫灌”的调控模式，创造性地确立了区间调控思路，明确经济增长合理区间，在区间调控的基础上采取定向调控、相机调控、精准调控等新举措。第四，超越西方教条，依据国家中长期发展规划目标和经济改革目标实施短期宏观调控，确保短期宏观调控保持战略定力、服务于现代化建设和民族复兴大局。第五，通过全面深化改革，重构宏观经济政策实施的微观基础和制度环境。第六，根据宏观经济面临的主要矛盾和问题，深入推进供给侧结构性改革，要求宏观调控不仅关注需求侧，而且关注供给侧；不仅着眼总量管理，而且关注结构性问题；不仅从一般性的政策实施入手，而且从体制机制改革入手；不仅关注短期波动，而且重视提升中长期经济增长潜力和培育新动能；不仅关注金融风险，而且关注金融切实服务实体经济。第七，形成了稳中求进的工作总基调，保证我们在进行宏观形势判断、宏观战略把握、宏观政策选择以及具体政策实施过程中把握好时度效。[10]在新时代，面对更加复杂的经济形势，不断推进宏观调控的实践创新与理论创新就显得更加重要。

3.按照固根基、扬优势、补短板、强弱项的要求，健全宏观调控的单项制度

在由五大制度构成的宏观调控制度体系中，长期的宏观调控实践积累了许多优势：宏观调控在社会主义经济中具有十分重要的地位与作用、集中化和强行政化的决策机制、健全的目标体系与政策体系、总量调控+结构性调控与需求+供给的结构性调控方式等，但也还存在以下问题：一是制度缺失。监督制度、法治保障的缺失。二是制度冲突。执行过程中的部门冲突、央地冲突。三是制度不规范。普遍存在，如决策的科学化规范化问题、执行过程中政策实施的规范化问题、政策反馈的时效性问题、评估制度的客观性和科学性问题、保障制度的及时性和效率等，四是宏观调控泛化。政府权力与政府作用过大问题。因此，要提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，构建系统完备、科学规范、运行有效的宏观调控制度体系，就必须补强上述四个方面的短板和弱项。

4.健全宏观调控制度体系需正确处理好几大关系

除上述三点之外，健全宏观调控制度体系还要处理好以下几方面的关系：一是短期与长期的关系，主要是指短期政策与长期制度之间的关系；二是继承与发展的关系，主要是指已形成的优势与制度创新的关系；三是制度与理论的关系，即理论的指导作用与制度的保障作用之间的关系；四是单项制度与系统集成的关系，即单项的宏观调控制度与宏观调控制度体系之间的关系。单项的宏观调控制度是宏观调控制度体系的组成部分，宏观调控制度体系是单项的宏观调控制度的系统集成；而宏观调控制度体系又属于经济制度体系的重要组成部分，必须服从于中国特色社会主义基本经济制度的全局。