19世纪的经济史中，受误解最深的经济学论题莫过于政府在经济中的作用。一方面是自由放任主义，即除了制定和（或多或少地）实施法律，政府自觉地不干预任何经济活动。另一方面是马克思主义的观点，认为政府是统治阶级（资产阶级）的“行政机构”。然而历史的现实是纷繁复杂的，绝不是这两种极端简化的模式可以刻画的。

政府可以在经济活动中扮演不同的角色。政府最基本的作用就是营造良好的经济环境。首先不得不提的就是政府要为经济活动创造法制环境。这可以采取放手不管政策（hand-off policy），也可以采取统一的国家管制。这方面最大的忌讳既不是国家干预，也不是国家不干预，而是政策的模糊性。“游戏规则”必须是清晰明确并且具有可行性，至少应该界定权力（财产权及其他）和义务（契约的和法定的，等等）。在自由企业制度和社会主义社会中，偷窃都是一种犯罪。

政府参与经济活动还有另外一种方式，是一些不直接带来产出的、但可以刺激经济生产的活动。这些活动包括关税、税收减免、补贴，还有如建立旅游局或移民管理局的措施。不是所有这些政府行为都是有利于经济增长的。比如保护性关税可能会使国内一些行业的效率降低。

政府的一些管制功能，在某些方面与刺激经济的行为很相似，但却是抱着不同的目标。这些目标包括保护特定工人团体的健康和安全，以及具体的价格、工资和产出的控制。这些管制的目的或许可推动经济增长，例如，通过禁止或规范私人垄断来推动经济增长；但是更多的目的常常与增长无关，它要么是清除不平等，要么是消除剥削。在后面一种情况中可能会产生不期望看到的副作用，即可能会阻碍经济增长。

最后，政府也能直接从事生产活动。如像提供免费教育这种温和的干预措施，或者像苏联那样直接开办国有企业，控制所有国民资产。政府的这种参与方式本质上说是一种企业行为，具有创新精神，像纽约州的伊利运河（Erie Canal）计划和日本的模范工厂；国有企业可以与私人企业进行竞争，甚至将私人企业彻底排挤出去，如政府控制公用事业或电话局。

在我们面前已有如此多的可能性，让我们回顾一下历史，看一看19世纪政府扮演的实际角色。由于我们已经讨论过一些政府的作用，特别是第一个作用，已在第八章里讨论过了，有关商业政策将在第十二章里讨论，所以在这里只集中讨论一下政府的其他两个作用。

英国通常被认为是实行自由放任经济政策的发源地，或者说是“小政府大经济”。政府到底有多小呢？拿破仑战争以后的一个世纪里，大不列颠联合王国的政府开支占国民生产总值的不到10%，在和平时期该比例大约是6%～8%（若要衡量政府支出的实际数额，必须加上地方政府的支出，可能不会大于2%～3%）。这样的比例是大还是小呢？同20世纪30%～50%的比例相比，当然是小了。另一方面，十分之一真的够小了吗？

尽管有着“小政府大经济”的美誉，大不列颠联合王国的政府规模相对于整个欧洲来说可能具有典型性；若是从相对数量上来讲，它还是比绝大多数大陆国家要大一些。德国和美国的中央政府的开支占国民收入的比例总是低于5%，当然两者都是联邦制国家；州政府和地方政府开支之和可能会超过中央政府的开支。具有讽刺意味的是，该比例超过大英帝国的国家都是些欧洲东部和南部的相对贫穷的国家，如西班牙、意大利和俄罗斯。20世纪初，在巴尔干国家，该比例在20%到30%之间。

关于政府的规模先讨论到这里，目前来看我们只能从金钱的角度来衡量政府规模。那么，关于政府促进或减缓经济发展的措施呢？我们再次从英国开始说起。很多人以为政府的功能之一就是邮政业务（尽管近年来，邮政业务的低效率及私人快递业务的崛起，已使人们对这种想法产生怀疑）。在19世纪之前，私人快递服务与官僚作风的低效率的政府邮政系统并存。当时政府的邮政系统主要是为监察公民言论、间谍活动和增加财政收入，而非为公民服务。现代的邮政业务始于1840年，时任英国邮政总局局长的罗兰·希尔爵士（Sir Rowland Hill）引进了预付统一邮资的邮寄方式。在以后的几年中，绝大多数西方国家都采用了相似的邮政系统。又过了几年，当电报可营运时，电报也顺理成章地纳入了政府的邮政垄断。同样的政策在19世纪又应用在新发明的电话上。绝大多数欧洲大陆国家跟从了英国的模式，但在美国，电报与电话仍是由私人企业经营的。

东印度公司是私人企业的一个极不寻常的例子。尽管该公司是17世纪仅仅作为一家商业企业建立起来的，但在19世纪初，它却逐渐成为了印度的统治者，“国中之国”。在1857年印度民族起义（Sepoy Rebellion）之后，是当地军队背叛了他们的长官，公众言论一开始就意识到情况不正常并强烈要求解散东印度公司，并把其政府的权力移交给印度事务处（the India Office）。这一切看起来都是合乎情理的，但几年以后的1875年，保守党的首相本杰明·迪斯累里（Benjamin Disraeli）通过购买埃及总督持有的、由法国特许的苏伊士运河公司股票，使政府成为当时最大私人公司的股东。这项举措出于国防的目的而无可非议。用同样的理由也可以解释一次大战前夜（1914年）购买英波石油公司（Anglo-Persian Oil Company）的举措。如果考虑到当时的情况，这样的逻辑是有道理的。但这一举措严重损害了英国是“小政府”的名声。(www.daowen.com)

在某些方面，英国的确名符其实。英国对公共教育的支持相对于其他西方国家要明显落后很多。在1870年以前，所有学校都是由私人或教会资助的，它们中除了苏格兰的教区学校，绝大多数是收费的。因此，全国足足有一半的人口没有接受过正规教育。只有那些富裕之家的孩子才接受过教育，其他人至多接受最基础的教育。就是这个原因，使英国在经历如此之快的社会变革之后，仍保留着它原始的社会结构，这也导致英国在工业化过程中领导地位的相对下降。1870年的《教育法案》规定了对符合公众最低要求的现有的私立学校及教会教育要提供国家扶持。然而，直到1891年，英国才保证对12周岁之内的儿童提供免费的普及教育。直到20世纪20年代，有能力继续深造的人口中只有八分之一进入到初等中学。

英国的高等教育同样落后于欧洲大陆和美国。在20世纪制定国家奖学金计划以前，牛津和剑桥只向富家子弟，主要是贵族子弟开放。相比之下，苏格兰的人口较少，却有四家历史悠久而又富有朝气的学府向所有合格的申请者开放。于1825年成立的伦敦大学学院，在1898年吸纳了更多学院以后，成为伦敦大学。1880年，曼彻斯特成为第一个成立新大学的省份城市。在20世纪开始，又有几家大学成立了，甚至在一战以后，每1 000名适龄人群中就有4人进入大学继续深造。

绝大多数欧洲大陆国家历来都有国家家长主义（英语为state paternalism，法语称e'tatisme）的传统。其中有几个国家拥有森林、矿藏，甚至工业企业。这些工业企业生产军用的设备，但又不限于此；法国拥有自己的皇家生产厂商，生产瓷器、水晶、缀锦等，其他政府也有类似的皇家生产厂家。在18世纪，当英国的生产技术在某些领域取得明显的领先地位时，这些国家的政府出资，通过间谍等活动取得别国的技术。比如说，法国和普鲁士在国有炼铁炉中用焦炭冶炼生铁；然而，没有一个试验在商业上是成功的，或者这种方法为私人企业所保留；在拿破仑战争后，这一过程又重新被采用与推广。

这个例子表明了一个国家在工业化的进程中如何修正其国家家长主义的传统。鲁尔区的采矿业是另一个更加生动的例子。在普鲁士，就像法国和其他国家一样，采矿业，甚至是私营矿藏，都必须在皇家矿业工程师的监察下工作。这被叫做督导原则（Direktionsprinzip）。在鲁尔矿区，这种管理方式对于鲁尔山区相对较浅的矿藏，是行之有效的。但当19世纪三四十年代，鲁尔煤田北部隐藏的富矿被发现后，皇家矿业公司的保守主义便成了一种障碍。新矿要求为更深的矿井、蒸汽泵，及其他采矿设备提供更多的资本。采矿企业中由法国、比利时及英国企业家经营的几家公司开始与普鲁士当局展开了长期的拉锯战，最终于1865年把督导原则替换成了审查原则（Inspektionsprinzip），政府的工程师只负责审查矿产安全。

迅速发展的交通技术——特别是铁路——把所有的政府都牵连进去了，英国政府，遵循其一贯的“小政府”传统，把推销、建设及最具体的细节都留给私人部门去完成。但甚至是英国议会也必须通过法案来批准各公司认购土地、获得路权，在《1844年铁路法》（Railway Act of 1844）中规定了多项规章制度，包括为三等舱乘客设置最高收费限度。（这项法案也规定，政府在其特许权期满后，能够收购铁路。但这项规定直到二战以后才开始执行。）

世界上其他国家的政府对铁路兴趣更大。我们可以看到，19世纪30年代比利时新政府出于自身考虑，亲自建造并运营一个基础性铁路网络。当铁路网竣工后，政府允许私人建造支线铁路，但这项举措于19世纪70年代遭遇财政困难时，政府知难而退。在法国，关于铁路究竟是国有还有私有的争论由来已久；最终铁路私人所有制的支持者胜出，不过大量的限制条文保证了政府在私人所有制铁路中的重要作用。当某大公司破产后，政府将接替它继续行使铁路所有权。在第九章中我们注意到，德国政府在铁路时代便开始遵循不同的铁路政策，一部分铁路由国家修建，另一部分由私人企业来完成。因此，在德意志帝国成立后，俾斯麦（Bismarck）建立了帝国铁路局，它的职能是大量收购私人企业，并有意识地使用铁路作为国家经济政策的工具，比如通过为出口货物提供优惠的运费。［然而早在1865年，当为与奥地利的战争筹备资金，而当时普鲁士议会拒绝为此而转让税款时，俾斯麦不得不出售普鲁士政府拥有的科隆—明顿铁路（Cologne-Minden Railway）的股份。］

奥匈帝国的铁路政策变化不定，俄国的铁路政策同样如此，首先赞同国家所有与经营，然后同意私人公司经营，最后又回到了国家所有制。在其他国家，如果它们起初没有施行国家所有的铁路网，如1855年的瑞典那样，那么它们迟早会回到国家所有的原则上，甚至在那些后来没有回归国家所有制的国家，如一战前的法国，国家依旧行使了大量的日常性的权力。在美国，联邦政府在南北战争前，把铁路政策的制定权留给各州政府，但不久后又将大量的土地授予私人企业以刺激横贯美国本土的铁路建设。在1887年，为了回应农民及其他民众的不满，议会创立了州际商业委员会（Interstate Commerce Commission）来规范铁路方面的事务。

以上所举的例子并没有穷尽关于国家在经济事务中起积极作用的例子。但这些例子肯定了政府的多种多样的、有时甚至是自相矛盾的职能。回顾一下，19世纪的各国政府比起前几个世纪，或接下来的20世纪的政府，显得缺少一些影响力，不过这并不能否定政府在国家经济事务中所起的作用。