究竟政商合谋是以政商勾结还是以政商合作的形式存在取决于很多条件。除了前文所提到的企业经营所依赖的要素投入特征之外，从供给端来看，官员是否拥有足够多的权力和资源是一个非常重要的因素。如果官员能够掌握和支配的资源较少，通过提供私人物品向对方提供利益的成本就会很高，也不会具有可持续性，此时通过提供公共物品的方式输送利益就成为更可行的选择。但在目前的体制下，究竟是选择什么样的方式来分配资源则取决于以下因素。

一个因素是地方政府官员在体制内所形成的权力结构中的地位。如果地方官员在体制内正式和非正式的权力关系中嵌入得越紧密^[13]，距离权力核心越近，那么他们的权力和资源就越多，且首要来自自上而下的权力赋予，导致对下级和体制外（包括企业家和社会力量）的需求就越小，从而也就越没有动力向下分配利益以换取自下而上的支持。在这种情况下，地方政府和官员就没有必要去形成以提供公共物品为互惠方式的政商合作，而是更有激励去构建政商勾结网络，通过定向分配私人物品的方式去构建自己的权力网络并获得排他性的收益。

除此之外，权力和资源在地方官员内部的分布状况也会对政商关系的形成产生很大的影响。如果权力和资源主要集中在少数几个官员手里，这些官员就有能力持续向他们的潜在支持者提供排他性的私人物品，包括保护网、特权（如合同或优惠贷款）和其他利益，并且后者也仅需向这些官员提供回报而无须和其他的官员进行分享。如果权力和资源在官员内部分布比较分散，就意味着任何一方都无法进行权力和资源垄断，从而其定向持续输送私人物品以实现利益分配的能力也就相应削弱。换言之，如果权力和资源的分布越集中于少数政治精英手上，那么官员对政商勾结的偏好就越强烈，形成政商勾结的能力也越强。

对企业家而言，其作为一个群体的内部资源的分布和集体行动的能力对他们究竟会选择什么样的政商关系也很重要。如果企业家群体内部的资源分布大幅度集中于少数几个企业家或商人而不是在企业家群体内部较为均匀地分布，那么官员则不会以通过提供包括产权保护在内的公共物品的方式向企业家提供利益，因为在现有条件下不需要把资源在更大范围的群体内进行分配，只需要把那些更具有重要性的少部分企业家或是商人笼络到自己的政商勾结关系下进行利益交换就足够了。同样地，企业家之间发起集体行动的能力越低，那么他们就越没有动力去构建一个提供公共物品的政商关系。因此，如果企业家群体内部资源越均匀，同时集体行动能力越强的话，其构建政商合作的动力也就越强。反之，那些力量更强大甚至拥有了垄断地位的大企业会更偏好形成政商勾结。

最后，我们迄今为止的分析实际上也指出，影响形成不同政商关系的因素，同时也会影响到社会资本的发育。显然，地方官员越靠近权力中心，其内部的权力资源分布越集中，不仅不利于形成政商合作，同时也不利于社会资本的发展。

从现实来看，一个有利于形成政商合作和社会资本发展的条件也并不是那么容易具备的。往往是由于特定的历史和社会背景，才催生了这些有利条件。例如，章奇、刘明兴（2016）针对1949年后浙江民营经济发展的研究表明，只有当一部分政治精英在体制内的权力结构中因为特定的历史原因而结构性地处于权力边缘地位从而远离权力中心时，他们才可能具有从体制外寻求有力支持的动力。并且因为这些政治上被边缘化的官员在体制内的弱势地位，他们也没有足够多的资源来构建政商勾结的网络，即以私人物品向自己的潜在支持者输送利益的方式，而只能通过政商合作的形式，即向普通民众提供产权保护这样的公共物品和服务的方式向基层支持者让渡利益，从而换取后者对自己的支持。这也是改革前企业家精神和民营经济的火种一直在部分地方得到保存的原因。由于那些被边缘化的政治精英主要分布在一些特定的地方，因此在该研究中这一民营经济发展主要也表现为浙江部分地区民营经济极具韧性，从而这一保护民营经济产权安全的机制也被称为“地方化的产权保护机制”。在改革后，随着宏观环境的逐步改善，政商合作关系得到进一步发展。就像黄岩事件和其他散布在全国各地的类似事件一样，地方政治精英面临着政治不确定性时，可以通过动员自己的支持者的集体行动来达到目的。越是那些相对边缘化从而比较弱势的地方官员和干部，才有动力把更多的利益留给包括企业家在内的社会力量，以此来深度动员并换取整个社会力量的支持，从而使自己有足够的实力来面对政治不确定性对自己利益的侵蚀。

需要指出的是，虽然政商合作相对于政商勾结的积极效果非常明显，但也存在着很大的局限性。在整体的市场经济制度框架和产权保护环境还没有得到完善之前，政商合作在很大程度上只是一个地方现象，即其存在和作用范围受制于地方的权力结构和要素禀赋特征，一旦脱离了这个地方性的制度和要素环境，维持政商合作关系的条件就不复存在且无法进行复制或移植。一个例子就是山西的煤炭行业重组导致对外来投资者的产权损害。根据曹正汉、冯国强（2018）的记载，2006年年初，山西省政府发布《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，开始公开向民间投资者出售煤炭资源的开采权，鼓励民间资本投资开采煤矿。受此政策的鼓舞，很多浙江商人到山西购买煤矿。但没想到的是，2008年8月，山西省政府发布《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》^[14]，推动央企和省属国企对民营煤矿的兼并重组，造成浙江投资者近300亿元的损失。后者即使回到浙江，动员本省媒体和民间组织向中央反映情况，亦无济于事。

更复杂的是，随着经济的增长和发展，不同地方即使起始条件类似，在经济发展的内生动力驱动下，也可能产生不同的发展路径和轨迹，并冲击原有的政商关系。例如在经济发展初期，企业无论是规模大小还是技术水平都不会有很大差异，但随着经济的增长和竞争的加剧，由于企业家的智力、见识和经营水平的差异，企业间无论规模还是技术水平之间的差异可能越来越大。如果差异足够大，导致部分企业甚至在地方市场获得了近乎垄断性地位，且这时政治精英之间的资源分布也呈现明显的集中趋势，出现政商勾结的可能性就会越来越大，即政治精英和部分大企业之间形成政商勾结关系网，使得资源更多地向少数大企业进行倾斜。因此，企业之间的异质性以及企业家才能之间的异质性有可能成为滋养政商勾结产生的土壤。

并且，完全也可能产生如下情况，当政治精英力量过于分散，从而缺乏足够的集体行动能力时，政治精英提供公共产品的能力反而会被削弱。如果此时社会资本处于健康发展状态，那么政治精英集体行动能力的欠缺可以由社会资本的发达来弥补，即主要由社会力量来充当发起集体行动、提供公共产品的组织者和协调者。但如果少数大企业或社会力量（如家族或宗族等）相对其他市场主体和社会力量占据明显优势甚至是垄断地位，那么他们相对政治精英的谈判能力和优势也会同样明显，在这种情况下所形成的政商勾结，利益分配向这些大企业而不是政治精英进行倾斜。此时，政治精英更像是少数大企业的政治代理人和代言人。

从上面的分析已经可以看出，政商合谋包括腐败（即政商勾结），但也不应该被简单地直接等同于腐败。政商合谋的表现形式不同，表明政商合谋的性质也不同。在全国性的宏观制度和产权保护环境仍然存在继续完善的空间的情况下，政商合谋也可以是经济主体为了寻求产权安全而和官员形成的一个利益共同体，以此来实现局部产权安全和营商环境的改善。在这种情况下，对政商合谋的治理，实际上不能脱离宏观制度环境，尤其是对私有产权的保护这个大背景。

因此，对政商合谋的治理，首先应该是对政商勾结的防范和治理，因为政商勾结是腐败和不公正现象最大的温床。同时，即使是针对政商勾结的治理也不应该使用一刀切的运动式打击，而应该有所重点和针对性。换言之，如果不是通过全国性的制度建设而要通过反腐败自上而下的治理措施来遏制政商合谋，就需要注意到合谋的异质性，即政商勾结和政商合作的区别。后者在很大程度上是补充正式制度的不完善尤其是对产权保护的不完善而存在的替代性策略结果，具有一定的合理性和有效性。如果不加区分地把政商合作（如一定级别的官员退休后前往企业家协会或商会任职）也作为腐败的表现形式，为突出反腐成绩而进行打击和限制，那么除了会对原有的政商联系造成冲击，甚至会打断正常的经济活动。例如，在那些市场竞争比较激烈、盈利模式更加依靠人力资本和技术创新的地方和行业，政商合谋更多地体现为政商合作，这里面当然也不会缺乏权钱交易这样的不合理现象，但却不宜过多地部署反腐资源或进行自上而下的反腐。由于政商合作更多的是一种局部产权保护机制，在整体产权保护环境没有得到根本改善的前提下，自上而下的反腐虽然对腐败有所打击，但同时也会对政商合作的产权保护功能及地方政府正常的公共物品提供功能造成冲击。其所带来的效率损失可能反而会超过打击腐败所带来的收益。从这一点出发，应该把反腐的主要战场放在那些官员容易利用手中的稀缺资源来形成政商勾结的地方或行业，如自然资源丰富的地方（这些地方的主管官员）、垄断部门和行业，以及资金密集型的传统行业。

【注释】

[1]很多人把政商关系和政企关系刻意区分开。后者主要是从所有制和委托代理关系的角度来进行分析，如国有企业下的政府和企业经营之间的关系；而政商关系则被看成是政府和具体的企业或企业家之间的关系。本书的政商关系主要聚焦后一个角度，同时并不刻意强调政商关系和政企关系的区别，而认为两者之间是可以交互使用的。

[2]关于企业融资和财政补贴方面的研究，可参见罗党论、甄丽明（2008），余明桂、潘红波（2008），余明桂等（2010）等研究。有关矿难中的政商关系，可参见聂辉华（2013）的研究。(www.daowen.com)

[3]在政商勾结条件下，对原有的受惠人而言，除非政商勾结的利益输送规模变大（此时利益输送提供方的成本会相应上升），否则一旦受惠人或其网络的规模扩大，导致更多的人成为这一互惠关系的受益者，则这一政商勾结下每一个受惠人所获得的利益均变得更小，这就使得这一利益共同体天然具有封闭和排他的性质。

[4]这一结果类似于Olson（1982）关于坐寇机制作用的研究。

[5]一个例子就是如果企业家对官员的（正式或非正式的）承诺没有信心的话，那么就会选择在经营的过程中忽视环境的保护或生产安全，以期在最短的时间内变现政商勾结的价值。

[6]当然，理论上讲官员也可以和效率更高的企业家形成政商勾结关系，通过把饼做大的办法来减少反腐的冲击。但这一方法的可能性实际上很低：一是重新形成政商关系的交易成本可能会很高（尤其是考虑到时间因素）；二是如前所述，和能力更高的企业家形成利益共同体会使得利益分配更有利于企业家而不是官员。

[7]对这一现象的介绍和详细分析，可参考章奇、刘明兴（2016）的相关研究。

[8]对这一现象的介绍和详细分析，可参考章奇、刘明兴（2016）的相关研究。

[9]张晓波（2018）针对中国产业集群发展的描述和分析中，对这些因素进行了很好的归纳。可参见“张晓波：发展的动力还看人民的智慧——中国产业集群崛起背后的故事”，澎湃网，2018年5月15日，https：／／www.thepaper.cn／newsDetail＿forward＿2123724。

[10]根据本书的分析，这种利益分配格局并不局限于土地财政现象，凡是经济政策或管制，皆可能造成相似的结果。项飚（2018）针对北京“浙江村”的研究提供了一个鲜明的例子。通过20世纪90年代的野蛮和粗放发展，北京的“浙江村”由于创造了巨大的商业价值，终于在各方推动下开始进行正规化。他指出，浙江村正规化的最大受益者是占有土地的政府和各类公司化了的基层政权，其受益方式不是通过简单粗暴的资产掠夺，而是把大量的“浙江村”人（他们贡献了巨大的劳动和经营沉淀）作为一个整体排除出了价值分享。

[11]参见Tao（2015）的相关研究。以埃文斯（Peter Evans）等人为代表的学者运用“嵌入性自主”的概念来分析政企关系和政府—社会关系，和本书的分析有相似之处。但这里的分析（包括后文的分析）更着重不同政商关系的异质性及其表现，以及能够形成不同异质性的深层原因。

[12]制度创新在发生时不一定是合规甚至不一定是合法的，这取决于当时的宏观政治和政策环境。

[13]近年来国内也有很多学者认识到政治网络对地方官员的激励作用，如陶然等（2010），皮建才（2012），王贤彬、徐现祥（2010）。但他们并没有考虑地方官员政治基础支持者的来源问题，从而也就没有讨论其政治生存问题。

[14]2009年4月进一步下发了《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》，把地市所属的国企也囊括进来，支持他们去兼并重组民营煤矿。